纠纷解决体系下信访制度的功能定位

米 恒

（中共枣庄市委 讲师团，山东 枣庄 277800）

我国法治框架内的权利救济、纠纷解决是以一种整体性、系统性的方式运行。在一个系统中，每一种纠纷解决方式必须按照法律规定，各司其责，才能相得益彰。信访权利救济功能单方面的扩张，不仅影响了自身功能的发挥，加重其运行成本，也给整个纠纷解决机制的运行带来困扰。信访功能扩展的问题，既源于我国纠纷解决体系的运行不畅，同时，又进一步加剧了我国纠纷解决体系的问题。因此，信访功能定位首先需要从我国纠纷体系整体着眼，寻求科学解决方案。

一、信访制度功能：纠纷解决机制的有益补充

在我国，信访制度的功能扩展有其特定的政治体制缘由。一个社会或国家，如果宪法法律设立的核心宪制无法充分、有效地解决纠纷，不能满足社会的需求，那就必然会发展出某种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能。当信访体制取代、部分取代核心政制的地位，或信访的运行削弱甚至损害核心政制的地位和权威时，两者间的互动，将难免形成“零和性质的博弈”。核心政制受信访体制损害的最常见后遗症，是公民日益不信任基层和下级的各个公共机关，轻视法制和法治，迷信权大于法，相信上访而非司法是解决纠纷、维护自己利益的最好途径。［1］当前，我国司法系统在解决社会纠纷中存在诸多缺陷，权力干涉司法，人情影响司法的情况时有发生，司法腐败依然严重，民众向法院寻求权利救济时，在立案、审理、执行等阶段都不同程度地受到困扰。公民在宪法中的各项基本权利保障有待加强，致使公民在受到权力侵犯时，无力捍卫自身权利，有时不得不选择信访。可见，信访制度尽管有很强的人治色彩，但其功能的扩张在一定程度上是弥补我国公民权利保障和司法救济的不足，是一种不得已的选择。要使信访制度回归本源，就要规范和整合我国的纠纷解决系统，完善和保障公民的宪法权利，使其承接信访制度扩展所承担的功能。当法治途径可以更顺畅、更有效地实现权利救济时，民众在遇到纠纷时，自然会基于自身利益做出最合理的判断，通过法院、行政复议等渠道来解决问题。从长远来看，法治比人治色彩浓厚的信访更适合定纷止争。正是法治不彰，才使得信访功能有了扩展的空间。

二、信访制度：公民表达自由及有效预防和化解利益纠纷

我国宪法第35 条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这多项列举的宪法权利，可以概括归纳为表达自由。依宪治国、依宪执政，不仅要重申公民表达自由的重要性，保障公民的宪法权利，而且要为公民宪法权利的实现搭建平台。近年来，随着我国社会群体的利益分化，多元化的利益阶层正在形成，利益摩擦与矛盾冲突也日益频繁。实际上，不允许冲突发生，并极力阻止必要的面对新环境的调整，是一个社会制度僵化的重要特征，它会把灾难性的危险增至极限。而一个灵活的社会，则通过冲突行为而获益，因为，种种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化的条件下延续下去。［2］如果要使利益冲突在规范的范围内并使社会得以发展，迫切需要畅通公民的表达自由，创建一个有效的社会多元利益表达的载体，整合各阶层的利益诉求，弥合各阶层之间利益矛盾，最大程度地预防社会矛盾纠纷的产生，并以此推进社会的改造和发展。

1.保障公民自身利益及公共事务的话语权，捍卫公民的知情权。知情权是宪法表达自由派生出来的一项基本权利。公民只有在充分获取相关信息，综合集中各种资讯，才能够就自身利益、公共事务做出最真实的判断。许多国家或在宪法权利的规范体系内，或在宪法判例中确定和界定了公民的知情权。我国宪法也应该积极保障公民的知情权，政府应当遵循信息公开的原则，保障公民能够及时了解事关自身利益的公共事务。很多利益矛盾和冲突之所以产生并激化，都是由于权力的暗箱操作、公共事务信息的不公开所诱发的。在确保公民知情权的基础上，拓宽公民言论表达的渠道和途径，充分利用媒体表达各阶层的利益诉求，让公民就自身利益有充分表达的机会。同时，充分、有序的表达，可以使不同利益阶层了解对方的诉求，约束自身对利益的过度膨胀，能够有效预防社会矛盾的滋生蔓延。

2.充分发挥社团、公民自治组织预防纠纷和凝聚利益的作用。社团、公民自治组织对于纠纷预防的作用，不仅体现在用社会力量来化解政府不便解决或者解决不好的社会矛盾。而且，公民社团组织可以起到一个利益凝聚作用，有利于个体利益集中发声表达，便于在矛盾萌生时及时预防利益纠纷扩大发展。第一，民间组织在处理群体利益纠纷时，摒弃了压制利益诉求的做法，更倾向于用一种开放的态度，采取一种自治方式、协商手段，从而更有利于预防社会矛盾的产生。第二，凝聚公民个体的利益，有效地解决利益矛盾和冲突。在现实生活中，分散、多样的利益要求往往是很难协商、妥协的；面对权势阶层，个体往往也无力捍卫自身利益，但有组织的社团可以凝聚和提炼个体利益，并以一定的组织形式作为载体，增强个体所掌握的资源和表达的能力，有利于通过沟通、协商以及谈判等形式化解纠纷。

3.依法限制公民的游行示威自由。宪法中游行示威自由是一种激烈的表达方式，具有强烈的行动性和一定的对抗倾向，需要对其进行一定的限制。《中华人民共和国集会游行示威法》 对游行示威采取许可制，并且对游行示威的组织者、时间、地点以及方式有着较为严格的限制。实际上，只要充分明晰了游行示威的程序和规则，将其转变成常规政治的一个组成部分，即便是大规模的罢工、示威，也不会对社会的基础秩序造成整体性冲击，反而有利于及时释放和消解掉那些可能导致社会动荡的紧张。当今社会，不同利益群体已经有了强势和弱势之分。强势群体拥有的资源多，为自己争取利益的手段也多。而弱势群体要有为自己争取利益的能力，必须得有特殊的施加压力的机制。［3］宪法中的游行示威自由是化解重大利益矛盾施压机制的权利保障，在遵守法律规范的前提，可以适当放宽对公民游行示威的限制。如果没有施压机制的运行，有时社会弱势群体的利益就很难得到有效保障，不利于群体性纠纷的协商解决，反而会酝酿出更大的社会矛盾。

三、信访制度是司法权威树立的基础，畅通公民权利救济的渠道

在整个权利救济体系当中，司法救济应处于核心地位。绝大多数因利益而起的社会矛盾，都可以转化为法律问题，进而通过法院得以解决。定纷止争需要一定的机构来执行，而法院由于其中立性、独立性和专业性，最适宜充当纠纷的最终裁决者。在一个法治社会，通过司法来实现权利救济是最公正、最合理、最经济的途径，然而，在司法救济还不健全，司法权威尚未树立的情况下，如果不给权利遭受侵害的行政相对人提供一种非常规的救济手段，怨气在底层的逐渐积累，势必会对社会秩序构成威胁。［4］信访正是我国司法权威不彰的情形下，一种非常规、暂时的权利救济方式。虽然在一定的条件，也能起到权利救济的功能，但由于其具有浓厚的人治色彩，与法治建设的要求背道而驰。从长远来看，弊大于利。要实现通过法院定纷止争，畅通公民权利救济，迫切需要强化司法权威。

1.保证司法的独立性。许多上访事件是由于法院不予立案受理，公民的权利救济得不到保障而被迫走上上访之路的。尤其是涉及政府的行政案件，由于行政机关的干预，法院受理行政案件遇到阻力的较多，特别是与地方行政部门利益比较密切的案件，立案率会更低。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，法院不予受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在一些地方出现了“信访不信法”的情况。针对这种权力干涉司法的情况，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”针对“立案难”，2014 年11月1 日，全国人大常委会通过关于修改行政诉讼法的决定，明确规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。摒弃权力对司法的干预是确保司法独立的首要前提，司法独立是司法权威的保证。要把社会纠纷纳入法治的途径解决，只有在司法裁判服从于法律的前提下，才能真正实现。在司法缺乏独立性的情况下，法院裁判很难树立起令人敬畏的权威，而利益纠纷的当事人却需要一个权威来解决争议。因此，保障法院审判的独立性，是确保其履行定纷止争功能的首要前提。

2.确保司法的公正性。当前，受多种因素的干预，我国民众对借助司法系统实现公正缺乏信赖，致使司法权威不彰，整个纠纷解决体系无法顺畅运行。法律职业共同体的形成以及程序正义的构建，是确保司法公正的必要因素。法律职业共同体主要包括法官、检察官、律师以及从事法学研究的理论人员。法律职业共同体之所以能够促进司法公正的实现，不仅在于其拥有共同法律知识、法治思维，分享法律职业共同体的整体利益，更在于其拥有共同的法治信仰。这种信仰上的一致性，使他们在精神层面可以成为一个高度统一的群体，“法律家阶层必须感到自己作为庞大的人权联盟超越于一切党派，必须具有一致的愤怒感，去反对不管由谁或针对谁的任何违法，反对一切总想去违法的人；这不是为了受害人，而是为了受害的法本身，整个法律家阶层正是在法上安身立命的。”［5］拥有共同的信仰，自然也就意味着拥有共同的伦理，具有共同的职业荣誉感。法律职业共同体内部有着价值标准一致的评价体系，彼此之间有合理的期待，他们在工作中处于一个共同的氛围中，相互鼓励、赞扬，相互批评、监督。把赢得同行的赞誉作为衡量自己成就的重要标准。［6］因此，强调法治思维、法治方式，有利于法律职业共同体的形成，法律职业共同体中人员之间相互监督、舆论氛围对司法公正至关重要。此外，程序正义与最终的司法审判公正密切相关。在程序正义的框架内，可以摈除与法律、案件事实无关的权力以及关系网的干涉，公正地对待作为当事人的冲突主体，尤其是在行政诉讼的案件中，当公民和政府部门发生利益冲突时，可以充分保障公民能够充分地表述自己的诉求，使双方当事人在一个公平的平台上寻求纠纷的解决，进而实现司法公正。

3.全面落实终审和诉讼终结制度。司法之所以成为现代国家机关、组织和个人化解利益纠纷最主要的途径，一个重要原因，就在司法判决具有终局性，是解决利益冲突的最后屏障。然而，如果权力的干涉和当事人的缠访，可以在法律途径之外启动司法程序，已经生效的判决通过申诉可以多次反复提起再审，这就会导致司法判决本身难以成为终局性的权威，其定纷止争的功能就会大打折扣。 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。”落实终审和诉讼终结制度，就是要确定司法在案件的事实认定、法律适用中最终决定者的地位。当事人如果认为法院生效的裁判有错误，也应当按照法定的法律程序提出申诉、申请再审，不能通过上访、闹访等其他法律之外的方式启动审判监督程序。此外，为了维护法院审判终局性的权威，审判监督程序必须有严格的限制。审判监督程序的提起必须是例外，这是基于判决权威的考虑，判决的权威是切断纠纷的社会制度性安排。这一安排当然是有代价的，终审判决可以是不公正的，但这是小害。否则，不但导致审判资源的浪费，同时，社会也将无法中断诉讼。［7］审判监督提起应以案件事实认定或法律适用有严重错误，足以影响审判的公正性为限制条件。为了破除地方关系网对审判的影响，审判监督条件及审理应统一由高级法院完成，且同一案件审判监督程序的提起应以一次为限，进而保证案件及时终结。

四、信访制度的功能定位：由过渡到规范

1.信访制度是走向法治的过渡。我国信访制度设立的初衷是发挥其倾听民意，获取民声的作用，作为一项党和国家机关联系群众的纽带而存在的。信访功能演变并发展出救济机制，与拨乱反正有着密切的关系。拨乱反正时期，由于有大量案件需要信访途径进行处理，1982 年制定的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》 将申诉和控告功能纳入信访制度之中，但是，由国务院颁布的自2005 年5月1 日起施行《信访条例》，仍将获取民意作为信访的首要功能。事实上，信访功能脱离其原本定位，是基于我国社会发展的特定阶段。当前，在社会转型以及分工细化的过程中，利益呈现出多元化、复杂化的趋势，基于利益而产生的矛盾不断涌现。由于规范公权力运行的法治体系有待于完善，而且，公权力侵犯公民合法权益的现象时有发生。另一方面，我国传统的礼治教化无法应对错综复杂的利益纠纷。在一个变迁很快的社会，传统的效力是无法保证的。［8］当今，我国正处于向“法治中国”迈进的过程中，“法治中国”的建设尚未完成，公民基本权利的司法权威不足，尚不能满足矛盾多发期民众对公正的诉求。信访功能的权利救济功能，正是弥合这种转型期的裂痕，是中国处于乡土社会向现代社会转型阶段所出现的短暂的过渡性的一种形态。换言之，信访的救济功能并不是一种常态，其并不代表未来的发展趋势。随着我国法治建设的完善，信访的这一部分功能会主动通过司法机构承担，最终纳入法治化的轨道。

2.通过政治参与、权力监督以及补充救济，规范信访制度功能的实现，回归人大。通过保障公民基本权利以及树立司法权威，逐步将利益纠纷纳入在法治的框架内，把涉法涉诉的纠纷案件从信访中剥离出来。信访的功能应主要着眼于政治参与、权力监督以及补充救济的功能。发挥信访的政治参与功能，使其成为公民和政府直接的沟通者。在当前利益多元化的条件下，政府出台的公共政策需要平衡不同阶层的利益，信访制度可以成为各方政治参与的渠道。通过信访畅通民情的传达，听取社会各方面的政治意见和经济诉求，让信访成为充分汇集民意、民智的平台。在此之上，政府做出的公共政策才更具有科学性、可行性。信访制度同时是公民行使监督权的一种重要途径，保障公民有效监督和制约政府权力。公民可以通过信访举报贪污腐败案件，检举各级党政机关工作人员的违法失职行为。此外，可以改变信访受理权利救济过于宽泛的局面，清晰定位信访受理救济的范围。在明确信访与行政复议、行政诉讼界限的前提下，保留信访补充救济的功能。行政机关在法律规定范围内履行职责。由于怠慢、拖延以及不适当等原因和行政相对人产生的侵权纠纷，不宜通过司法途径直接予以撤销、变更或者责令赔偿，可以纳入信访补充救济的范畴之中。

从信访功能的上述定位看，无论是民意汇集、权力监督还是补充救济，都体现出公民对行政权的制衡。在我国，最有利于代表人民监督政府的机构是各级人民代表大会，因此，应把信访纳入人大之中，利用信访制度加强人民代表大会对行政部门的监督，保障公民的知情权、监督权以及申诉权。代议机构主导的制度设计，彰显了政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，代议机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。代议机构的处理权，也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。［9］为此，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的请愿受理机构，即人大主导下的信访格局。将信访功能逐步转由人大来承担，既符合我国的政治体制，又有利于发挥信访制度对我国政治生态的积极影响。第一，信访对国家机关的公共决策具有一定的影响和约束。因为，公民通过信访进行政治参与的过程，也是民众与公共权力机关之间交涉的过程。通过这种直接的沟通对话，民意就能够被纳入公共政策决策机关的考虑范围，从而大大缩短各级人大机关与民意之间的距离，避免侵害群众利益的盲目决策的出现。第二，有利于拓宽反腐渠道，让每一个公民都能在法治的框架内行使监督权。反腐需要民众的参与，但民众无序的参与，也会带来个人情绪化的扩张，同时，带来虚假信息、私人泄愤等不利影响。而在人大框架内规范监督权的行使，为人民监督政府、检举腐败提供一种新途径。第三，以人民代表大会制度为核心的补充救济，有利于发挥人大本身的功能优势。针对行政机构法律范围内的不当行为，相比司法救济，人民代表大会通过行使质询权、调查权，更有利于督促行政机关改变不当行政行为，实现对当事人的权利救济。

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