法治政府建设视角下的村级民主监督——以大理州村务监督委员会建设发展为例

郑学美

（中共大理州委党校 办公室，云南 大理 671000）

随着社会经济的发展和新农村建设的推进，大量资金流入农村，大批项目在农村展开，在一些有着较多可支配集体资源的村庄，村官作为最基层的“干部”，位小权大，缺少监督，必然滋生村官腐败，损害群众利益。加强农村民主监督势在必行。

一、大理州建立村务监督委员会的现实意义

早在2009 年，大理州就探索建立含村务民主监督的村级集党内、村民和社会监督为一体的村级监督机构组织——村级勤廉监督委员会。为节约行政成本，便于工作，在2013 年村级换届中，全州110 个乡镇、1079 个村委会都组建了村务监督委员会，新组建的村务监督委员会，与村级勤廉监督委员会实行两块牌子，一套工作班子，让监督的触角延伸到基层末梢。

（一） 真正实现村民自治的需要

随着经济条件的改善和生活的逐渐富裕，自治意识和自治能力的逐渐增强，要求村务公开和民主监督，成了近年来农民参与民主政治的主导行为。过去，与村委会相匹配的监督机制是村监督小组和理财小组，虽说也是民主选举产生，但这些小组都是在村委会的领导之下，必然导致村干部在决定村重大事项时既当裁判员又是运动员，很难实现真正意义上的民主监督。建立村务监督委员会，无疑是加强村级民主建设的一项重大改革措施，能弥补村级“半拉子民主”留下的漏洞。

（二） 有效监督村干部履行村务管理职能的需要

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村干部代表村民管理村务，但在自身利益的驱使下，往往会出现偏离村民利益的行为。村务监督委员会存在的目的，就是提示督促、防止差错、管好村务和维护秩序，为村级权力的安全、高效运行提供保障，起到遏制村干部腐败、保障农民利益的作用。

（三） 预防村干部职务犯罪的需要

近年来，随着中央强农惠农政策力度的持续加大和新农村建设的深入推进，农村干部手中控制的来自财政的各种农业补贴资金数量和名目越来越多。但是，由于监督制度不够完善，为村官提供了权力寻租的空间，村干部职务犯罪呈增加的趋势。建立村务监督委员会，赋予其建议和组织启动对村干部罢免程序，必将形成农村自治中的自我监督机制，实现真正意义上的农村自我管理、自我监督。

二、大理州村务监督委员会建设过程中存在的问题

2013 年，大理州第五届村级换届，1079 个村共选举产生村务监督委员会委员3268 名、主任1079 名，填补了村民自治“民主监督”中监督主体不确定的空白。新成立的村务监督委员会履行村务监督职能，行使监督权，有效建立起农村内部自我发现矛盾、化解矛盾的调处机制，促进了农村社会和谐的发展，密切了党群干群关系。但是，由于成立时间较短，工作制度、工作方法都还处于摸索阶段，还存在一些不足和问题，难以达到成立这一机构的初衷。

（一） 作用发挥不全面

目前，部分村务监督委员会的工作仍局限于一月一次的财务支出审核。而对村务民主管理、民主决策的监督较少，如重大事项的决策程序是否到位，村务公开是否及时、真实，有关村级工程项目的决策、建设、验收是否符合有关规定，资产租赁等合同是否按期履约等等。另外，除监督作用之外，村务监督委员会应发挥村务决策中的参与作用、村务决策之后的宣传解释作用，以及村干部和村民之间的沟通协调作用。在多数村，这三种作用实际上都被忽视了。

（二） 方式方法不得当

少数村务监督委员会对于在具体监督过程中发现的苗头性问题，不是及时向村党组织和乡镇纪委汇报，与村级组织的主要负责人沟通，依靠上级和村党组织的力量，通过合适的方法、途径，纠正出现的问题，客观公正地开展监督。而是大呼小叫，揪住细枝末节不放，甚至无原则无大局观地人为扩大影响。这无疑会引起村“两委”的排斥。有的村支书、村主任直接认为村务监督委员会没有起到任何积极作用，也就没有存在的必要，还享有副主任一样的待遇，既影响团结，又阻碍发展。

（三） 目的方向不明确

村务监督委员会工作的目的是保障村务管理公正、公开，维护村民利益，推动农村稳定发展。监督工作的开展，既要对村级组织负责、对群众负责，也要对上级组织负责。但是，个别村务监督委员会却因个人的感情好恶或部分群众的不当影响，在监督中对人不对事，故意刁难或牟取私利；有的缺失公平公正的立场，不尊重客观事实，不坚持实事求是原则；有的以个人利益或少数人的利益挟持集体利益、群体利益。

（四） 作用效果不突出

大理州村务监督委员会建立一年多来，良好的监督氛围尚未形成，基层民主管理、民主决策意识未得到根本性加强，村干部腐败问题未得到完全遏制，干部作风未得到显著改进，涉农信访仍然不少。例如，少数村财务公开不到位，该公开的不公开，已公开的群众看不懂；村级重大事项决策程序不到位；村集体资产处置不规范；宅基地审批等资源配置不公平等问题仍然存在。少数村干部为政不廉，以权谋私；少数村干部仍然目无组织、独断专行、作风霸道，村里的大权小权独揽，大事小事独断，引发群众不满，甚至引发集体访。

三、大理州村务监督委员会运行过程存在问题的原因

（一） 乡镇和村干部的意识淡薄，认识有偏差

村务监督委员会的成立，长远看能促进农村的和谐稳定，但其运作过程中必将导致农村基层权力的再分解，引发一些矛盾和问题。乡镇党委政府层面，害怕村务监督委员会的成立会影响农村的稳定发展大局，认为村级组织关键在党组织和村委会，抓不抓村务监督委员会建设，不会出大问题，也不会影响大局。村干部层面，大多数没有认识到村务监督委员会的积极作用，不能、不愿主动接受监督；有些村干部甚至认为是对自己的不信任，有抵触情绪；有些村干部觉得村务监督委员会的监督束缚了手脚，是在找麻烦，影响办事效率；有些村干部更是存私心，怕被“夺权”，不愿接受监督，担心被监督之后，约束多了，自己权力就小了，以权谋私的空间就没了。

（二） 村“三委”的职能定位模糊

从理论上讲，村党支部是农村各项工作的领导核心，村务监督委员会在村党组织领导下依法对村务管理工作开展民主监督，定期向村党组织汇报工作。但事实上，村务监督委员会行使监督职能时常常会受到村党组织和村委会的束缚，难以真正发挥监督作用。比如，在当选的村务监督委员会主任中，有由党组织成员兼任的，这就会给人造成村务监督委员会从属于村党组织的错误印象，导致难以对村党组织和村委会进行有效监督。有的村委会成员会认为村委会是民选的自治组织，不受党支部的领导，不愿接受村务监督委员会的监督等。

（三） 村务监督委员会的制度不健全

大理州及各县市规定了村务监督委员会的工作职责，建立了工作例会、学习培训、工作报告、考核等制度，但对制度的具体内容要求过于宽泛，可操作性不强。例如，各乡镇为了提升村务监督委员会的监督能力，都有对村务监督委员会成员的业务培训，但概念性、政策性的解读多，可操作性培训较少，培训结束后，培训对象还是一头雾水，不知道自己该干啥。这在一定程度上掣肘了村务监督委员会的履职，致使村务监督的随意性较大，出现了“不监督”、“难监督”和“乱监督”的问题，监督效力大打折扣，甚至有名无实，形同虚设。

（四） 村务监督委员会成员结构失衡，综合能力偏弱

从大理州第一届村务监督委员会的选举结果看，一是年龄偏大。主任1079 名，35 岁以下的只有194 名，占17.98%；委员3268 名，35 岁以下的有574 名、占17.56%。二是文化程度不高。主任层面：大专以上（含大专） 64 名、占5.93%，高中（中专） 318 名、占29.47%；委员层面：大专以上（含大专） 103 名、只占3.15%；高中（中专） 757名、占23.16%。三是具备专业知识的不多。村监委成员中，熟悉财务和管理知识的微乎其微，不知从何处下手监督，不知道该不该监督，有的委员甚至对村务监督委员会这一新生事物持怀疑态度，对监督工作不上心、不卖力、不敢监督。其结果，在实践中存在三大误区：不敢监督，怕遭打击报复、“引火烧身”，影响自己的“处境”；不愿监督，“事不关己，高高挂起”；不懂监督、不会监督、乱监督并存。

（五） 报酬低或无补贴，积极性受挫

目前，大理州村务监督委员会成员的待遇尚未明确，只有主任的补贴是纳入财政的，跟村委会副主任一样，其他成员补贴由村级出，几十元、几百元不等。一般来说，能担任村务监督委员会主任和委员的人，也是农村中的能人，仅靠这点岗位补贴，想让这些能人安心做好工作是困难的。他们大都是家里的主要劳力，有些时常为生计所迫，精力不济，积极性受挫，严重影响作用的发挥。

四、促进大理州村务监督委员会健康发展的对策

（一） 上级党委政府层面：发挥管理引导职能

1.加强指导督促。要保证村务监督委员会有效行使监督权，必须上下联动，才能增强监督的威慑力、强化监督效果。一是以乡镇为单位，由乡镇党委、纪委每季度组织召开一次村务监督委员会主任汇报会，县纪委领导到会指导，及时掌握了解各村监督委员会的工作情况。二是对各村监督委员会在汇报会中提出的问题，采取乡镇党委跟进解决，县纪委督促落实的办法，保证村务监督事项件件落实，强化监督效果。

2.严把推选关。在村民大会或村民代表会议推选村务监督委员会的过程中，村民代表严把推选关，村党组织严把推荐关，乡镇党委严把审核关，切实把那些有文化、有公信力、能够坚持原则，秉公办事的人推选进村务监督委员会，从而使这一组织血肉丰满，能够真正地发挥作用。

3.注重能力培养。要经常性地对村务监督委员会成员进行包括政治素质、道德素质、业务素质等方面的培训，增强他们的履职使命感和责任感，提醒他们要时刻以广大村民的利益为重，决不姑息任何权力滥用和权力私用的行为，提高其监督水平和能力，使所有成员不仅敢于监督，而且善于监督。

4.建立激励机制。要努力使村务监督委员会达到“五有”，即有办公场所、有工作制度（职责）、有办公设施、有办公经费和有误工补贴。除此以外，有条件的地方，可以根据群众的满意度和监督委员会职能发挥的程度，建立激励机制，以调动村监委成员的工作积极性。

（二） 村级层面：切实保障村务监督委员会工作正常运行

1.转变村党支部的领导方式，正确处理党支部、村民代表会议、村委会与村务监督委员会的关系。村民代表会议、村委会和村务监督委员会三者的关系比较好处理，因为这三者的地位比较明确。但是，党支部在发挥其领导核心作用时往往会有偏差，会出现包办代替村民代表会议工作的情况，这样肯定处理不好与村民代表会议的关系。事实上，村党支部只有自觉按要求和程序来做，才能处理好与村民代表会议的关系。

2.积极培养和引进人才，逐步改善村务监督委员会的结构。近年来，农村人才大量流向城市和城镇，留在村里的人才缺乏，仅靠从农村内部培训人才的办法还不足以解决这一问题，还必须从外部引进人才。在大学生中招聘村官，就是一种引进人才的好办法。今后，各村的村务监督委员会主任可以在一个乡镇的范围内交叉任职；鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工回村担任村务监督委员会成员等。比如，大理市喜洲镇桃园村，聘请退休老干部担任村务监督委员会主任和委员，他们既熟悉政策、又具备会计、财务等方面的专业知识，能实现有效监督，化解村里在建设、宅基地分配、土地征用等方面的矛盾，做到矛盾不上交，全年无上访。

3.完善保障机制，努力做到干有所为，退有所安，老有所养。在经济上，要改善工资待遇，尽量为在任村务监督委员会委员（至少是主任） 购买养老保险、医疗保险，给退下来的、生活困难的委员发放补贴等，切实解决他们的后顾之忧。在政治上，要提高他们的地位，对表现特别优秀、做出突出贡献的村务监督委员会主任、委员，要进行表彰奖励，并争取把他们纳入村干部报考公务员范畴，给优秀村务监督委员提供进入公务员队伍的通道。通过生活上照顾、精神上激励、政治上关心，引导民众形成尊重监督委员会干部的良好氛围。

（三） 村民层面：学会行使民主监督权利

为解决村务监督委员会建设过程中遇到的非制度因素的干扰问题，应该大力支持和教育农民学会行使民主监督权利，让他们了解农村民主决策的内容、形式、程序，知道该监督什么、如何监督、何时监督，让村民在民主监督的实践中学习民主监督，才能提高民主监督的效果

1.让村民明确民主决策的内容。凡属于需要民主决策的重大问题、群众关心的热点问题以及与群众切身利益密切相关的村务，都必须纳入民主监督的范围，都要接受村民的监督，由村务监督委员会代表全体村民执行监督权。民主决策内容主要包括：本村经济和公益事业发展规划和年度工作计划，本村全年财务预决算，村干部报酬及标准，村集体经济所得收益的使用方案，学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案，村集体经济项目的承包方案，村公益事业的建设承包方案，集体企业改制方案，集体举债及集体资产处置意见，救灾救济款物发放意见，土地征用补偿及分配方案，种粮补贴标准及国家其它补贴农民、资助村集体政策的落实意见，宅基地划分，农村低保发放对象的确定，计划生育指标安排，“一事一议”的具体事项等。

2.让村民了解民主决策的形式。民主决策的形式要向村民公开，让村民了解，以便于村民行使监督权。具体决策形式有：召开党支部会，提出需要决策的村级事项；召开党员大会，对需提交村民会议、村民代表会议决定的重要问题，在广泛征求群众意见的基础上酝酿讨论；召开村两委联席会议，对党员大会讨论提交需决策的村级事项作进一步讨论，并形成具体方案；召开村民代表会议、村民会议，对村两委联席会议提出的方案进行表决。

3.让村民知道民主决策的程序。决策程序要向村民公开，主要程序应该是：由村党支部提出需要决策的事项，广泛征求意见，召开村两委联席会议审议，提交村民会议或村民代表会议讨论表决，公示民主决策的结果，村务监督委员会对决策内容进行审核监督，签字把关。

（四） 村务监督委员会层面：要提高监督能力和水平

1.明确职能。村务监督委员会的职责具体可概括为以下五方面：一是党务监督。党务公开监督，群众意见、建议反馈；列席党组织会议，参与监督党务决策过程；监督党务管理和执行过程，及时向党组织反馈意见。二是公开监督。监督、检查村务公开制度的落实，对村务、财务公开的内容进行审核；负责对群众反映问题及时进行调查、核实；年终总结村务公开工作情况，并向村民代表会议报告。三是事务监督。列席重要村务会议，列席村两委班子相关会议；参与村务决策；对村级资金、资产和资源的使用、处置和受益分配等进行全过程监督。四是理财监督。监督村民委员会的财务收支和管理工作；监督、核查村财务制度、财务计划、经济合同的执行和实施情况。五是干部监督。参与对村干部的年终考核考评；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议；向上级党委、政府反映村两委不符合政策规定的决策及村干部违规违纪行为；参与对村干部的任中、任期届满及离任审计。

2.健全工作制度。一是健全学习培训制度。村务监督委员会应定期开展集体学习，各乡镇（街道） 和有关部门要把村务监督委员会成员的教育培训工作纳入村干部培训计划，统筹安排。二是健全工作例会制度。定期召开村务监督委员会工作例会，也可根据工作需要不定期临时召开会议。三是健全履职报告制度。村务监督委员会定期向村党组织报告工作，定期向乡镇作工作情况汇报。四是健全工作台账制度。村务监督委员会每次活动，应认真、如实做好记录；受理的群众反映及处理情况都应认真、如实登记，均列为村务档案，以备查阅。

［1］李莉.分权制衡取向的村务监督委员会制度创新—浙江省武义县后陈村的调查与思考［J］.浙江师范大学学报（社会科学版），2010（03）.

［2］中央纪委中央组织部民政部等十二部委：《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，民发〔2012〕162 号。

［3］刘诗林.我国村务监督委员的运行困境及对策建议—基于11 省700 名乡镇纪委书记问卷调查的实证研究［J］.理论探讨，2015（01）.

［4］村民监督委员会的主要职责，百度文库（http：//wenku.baidu.c），2012 年09 月06 日.

［5］云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议修订，《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，2013.