中国电子政务建设投资政策分析

陶 勇 朱锐勋

（国家行政学院 电子政务研究中心，北京 100089）

我国电子政务在持续、大量的财政投资推动下，已逐步发展成为信息化条件下各级政务部门有效履行职能、提高公共服务水平、提升执政能力的重要支撑手段。［1］由于我国电子政务具有建设主体多样化、发展不均衡化，特别是政务业务与政治体制的特色化等特点，电子政务建设与实践在理论、工程、技术三者互相割裂，尚未进入互相促进的循环加速发展过程，没有形成电子政务特有的理论框架，以有效融合“电子”和“政务”，导致当前中国电子政务发展一是信息共享、业务协同的泛化和空洞化，浪费社会资源，损害公共利益。二是电子政务领域与行为模式的封闭性，信息化主管官员成为掌握领域话语权的主要群体。三是投入与产出不对称，效益低下。［2］自2003 年以来，历年对电子政务项目财政投入始终保持在15%以上增幅，中央财政占政府投资的比例为13.15%，地方财政占政府IT 投资的86.85%，［3］但成效有待提高。由于电子政务理论落后于实践，导致诸多发展难题。

一、电子政务建设的投资政策框架

为促进电子政务有序、一体化、可持续发展，我国电子政务相关管理部门相继出台了大量的电子政务战略、规划、法令、措施、办法、通知等，明确了我国电子政务的建设目标、建设内容、建设模式、审批程序等，为项目审批者、建设者、咨询者、评审者以及产品和服务提供者等提供了工程实践的行为准则，且具有法定的权威性、强制性。但是，由于种类繁多且政出多门，加之政策本身又具有较强的时效性，不同政策间容易出现不一致甚至相互冲突的情况。

（一） 中国政府信息化与电子政务建设政策体系的演进过程

1984 年，国务院批准国家计委成立“信息管理办公室”，负责推动国务院部委的信息系统建设工作。1986 年，为了统一领导国家经济信息自动化管理系统的建设，国务院确定组建“国家经济信息中心”，并由国家计委组建“国家经济信息管理领导小组”，同期，中央各部委和地方各级人民政府相继成立了经济信息中心或信息中心。1993 年，确立“国家经济信息化联系会议”机制，联席会议办公室设在计委。1996 年，国务院成立了由国家计委、电子工业化部、邮电部等20 多个部委领导组成的“国务院信息化工作领导小组”，在全国绝大部分省区市、部委局办都成立了信息化工作领导小组及其办公室。1998 年，国务院信息化工作领导小组办公室整建制并入新组建的信息产业部。1999 年，成立“国家信息化领导小组”，办事机构设在信息产业部国家信息化推进工作办公室，并要求各省、自治区、直辖市不再另设跨部门的信息化工作协调领导机构。2001 年，重组“国家信息化领导小组”，国务院专门成立“国家信息化办公室”作为办事机构。2008 年，撤销国信办，相关职能由工业和信息化部承担。2014 年，成立中央网络安全和信息化领导小组。简言之，我国电子政务政策制定主体包括了信息化最高机构的“中央网络安全和信息化领导小组”，信息化主管部门的“工业和信息化产业部”，安排中央财政性建设资金，审批、核准、审核重大建设项目的“国家发展和改革委员会”，以及中办、国办，和电子政务相关支撑部门，如公安部、保密局、档案局、财政部、标准委等机构。当前，由于政府信息化与电子政务建设完全依赖于各级财政的资金投入，作为预算投资部门的国家发改委始终是政务信息化的重要管理机构和政策制定主体。伴随国信办的撤销，发改委对电子政务项目的统筹协调功能也愈发显现。

（二） 中国公共财政预算投资政策与电子政务建设

10 年来，我国的电子政务按照既定发展框架，以单一部门业务活动过程为主线，以提高效率为宗旨组织信息化工程建设，形成了相对离散的工程项目群，提高了政务部门的行政效率，促进了经济社会发展。然而，新时期新条件下，政务信息化发展理念如果不转变，将加重“烟囱林立”、“孤岛遍布”的局面，也难以收到提高政务效能的实效，并造成国家投资的严重膨胀和浪费。为此，2009 年底，国家发改委会同中办、国办、中编办、工信部、财政部等对68 个部门上报的近百个信息化项目进行分析，启动了国家重大信息化工程建设规划的编制工作，并于2011 年底发布《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》，完成了十二五期间的政务信息化建设总体布局。配套发布的1986 号文、266 号文、733 号文等文件，成为落实该规划的可操作的管理规范，共同构成了当前“一规划三文件”的中国电子政务十二五投资政策体系［4］，起到了提高认识、凝聚共识、整体推进的基础性政策作用。

（三） 预算投资政策思维模式分析

通过对“一规划三文件”4 项政策文件的文本具体条款的分析与解读，分别从电子政务项目“是什么”、“做什么”、“谁来管”和“怎么管”四个方面，提出了文件所体现的政策制定者的政策基本判断和基本观点，“是什么”讨论政务信息化的现实定位问题，“做什么”讨论政务信息化的发展目标和发展路径问题，“谁来管”讨论发改委等的角色问题，“怎么管”讨论管理的科学化问题。

1.价值分离思维。信息技术既促进行政体制改革和职能转变，也一定程度固化了传统政务模式。信息化是手段，是促成应用对象或领域（比如政府） 发生转变的过程，而手段结果的最终状态，即目标的确定，则是一个“信息化”之外的价值选择问题。“化”用在名词或形容词后，可表示转变成某种性质或状态（如绿化、现代化等），具有变化、使变化的含义，故而“政务信息化”，通常指现代信息技术的应用促成政务方式发生转变的过程，而技术与制度的关系，则取决于技术的使用者。也就是说，一是信息技术可以被用于促进行政体制改革和职能转变，也可以被用于强化传统政务模式，其选择由公务人员的施政方法、理念所支配，而非电子政务本身。二是促进政府机构调整和职能转变，是电子政务的理想目标，而政务信息化是一个长期的历史进程，须分清长远目标和当期目标的区别。大力改变现有行政职权结构、组织架构乃至执政理念的政务信息化方案，不具有现实的可操作性。“一规划三文件”的相应要求如下：部门须依据三定方案、法律法规等所确定的部门的职责、使命和管辖范围，对试图通过电子政务解决的社会问题进行识别、过滤和确认，坚持“该管的事一定要管好，不该管的坚决不管”；而表征问题解决程度的政务目标，也须遵守“有限性”原则，即有限问题的有限程度；社会问题的业务解决方案，也须在已有体制框架下，重点考虑如何创新运行机制，通过“信息监测、行政执法、内部管理、财政功能、宏观决策、社会应急、政务公开以及业务协同”等职能业务运行机制的优化措施，实现社会行为的规范有序和社会资源的优化配置。三是明确、清晰的事权边界划分，是有效协同的起点和前提。

2.历史新阶段思维。以公众为中心，无缝集成创新。中国的政府信息化与电子政务在经历了信息基础设施、OA 与独立业务系统、电子政务内外网建设的起步阶段，将进入面向公众，以政务服务为中心、“一站式”无缝集成的新阶段。该阶段的突出特征：一是效能化、整体化和集约化。效能相对于效率，效率追求“快”，而效能追求“好”，就是面向公众，需求导向、问题导向，有效解决公众所关心的社会问题。二是要求进一步清理行政权力清单、责任清单，实现政府职能部门之间、跨区域跨部门之间的信息共享和业务协同。三是要求电子政务系统、政务服务系统的开放性、可扩展性，新增项目无需对已有系统推倒重来，从而保护已有投资，促进电子政务可持续发展。基于此，266 号文开篇就提出电子政务项目建设思路要从建设目标、建设方式和系统模式上实现理念转变。

3.投资抓手思维。规范各单位的建设思路。“规划”属于财政资金的指导性、分配性政策，配套“三文件”则属于将限制和约束加之于电子政务项目利益相关方的调节性和自我调节性的限制性政策，根本目的在于：通过政务信息化工程的论证、审批与管理，实现“内外上下”信息共享、业务协同的总体要求。“规划”明确了“一个工程由多个部门共同完成，一个部门参与多项工程”的整体化立项模式，并通过严格的工程立项程序来落实该模式。一是在传统的项目管理环节外，新增并强化了立项前期的跨部门协调、需求分析工作。二是提出共建项目须整体立项，不支持信息共享和业务协同的项目不予审批；不做需求分析、做不好需求分析或需求分析成果未有效继承的项目不予审批，未提供信息共享协议和共享信息目录的项目不予审批等一系列政策要求。

4.量化管理思维。电子政务投资须可度量。软硬件购置费、建筑工程费、系统集成费、设计费、管理费等费用，共同构成了电子政务项目的建设资金。软硬件购置费用估算是其中的难点和关键点。为计算系统支撑能力，提高立项和投资概算的科学化水平，预算部门期望用数量统计的方法对电子政务项目的规模程度做出精确的刻画，“需求分析”是目前实现上述意图的关键方法和重要手段。

二、电子政务建设的政策手段与工具

“电子政务项目需求分析”在电子政务项目论证与评估过程中具有基础性地位，是“项目建议书”的基础。需求分析报告须由国家发改委组织专家组进行评议，专家组的评议意见将作为国家发改委审批项目的重要参考。

（一） 基本理论依据

政务信息化工程立项的必要性分析和投资规模估算是需求分析要完成的主要任务。社会问题分析和目标分析用于阐述项目建设的必要性，而业务逻辑分析和系统需求分析则用于回答投资规模问题。需求分析概念体系中，涉及政务领域、信息技术和量化分析三个方面的内容。政务维是政务业务领域，包括政务部门职能业务（如食品安全监管、能源安全保障、生态环境保护、信用体系建设、应急维稳等） 和公共管理方法（公共政策、政府作用、公共组织、公共财政等） 两方面。信息维主要由网络技术、软件技术、数据库技术、硬件技术（含应用服务器、web 服务器等） 等信息技术构成。量化维主要为形式化、数量化、精确化、计算化提供理论支持，包括评估分析方法、概率统计方法、数值分析方法、决策分析方法、最优化方法等。“政务——信息”平面是各类信息化工程的集合，且每一个信息化工程可基于信息维分别划分为政务网络、软件系统、硬件系统等构成部分；“信息——数学”平面是各类信息化度量技术的集合，如硬件性能评估的TPC、SPEC、LinPack 方法等。具体而言，政务信息化需求分析方法中的问题与目标分析（业务需求分析）、业务逻辑与系统需求分析（技术需求分析），综合使用了政策分析、软件工程、基于构件的软件开发方法，领域工程、SOA、计算机性能基准测试（SpecWeb2005、SpecjAppserver、LinPack、TPCC） 等方法或技术。

（二） 核心内容与基本思想

需求分析方法的核心内容可归纳为“面向于社会问题，聚焦于有限目标，收敛于三种能力（政务贡献能力、业务发展能力、系统支撑能力）”。三大能力的计算是回答电子政务项目“要做什么、为什么做”和“所需成本”的关键。

1.政务贡献能力：反映实施政务信息化工程后社会问题的解决程度。政务目标应该能定量、明确问题的解决程度。针对具体问题场景的不同，政务目标也不同。政务贡献能力的基本思想，是通过公共管理对象可感知的社会问题对政务业务进行领域分析，以确定电子政务项目建设的目的、范围和功能，体现了新时期电子政务“效能化”的发展要求。

2.业务发展能力：判断业务应用的可持续发展水平。通过分析信息系统内部的结构关系，确定了信息规范程度（反映业务的标准信息应用水平）、知识结构化程度（反映业务的自动化水平）、作业集约度（反映业务的集约化水平）、信息资源开放程度（反映业务应用与外部资源共享的水平）、信息服务开放程度（反映业务应用与外部协同互动的水平） 等五个指标，判断业务应用的可持续发展能力，体现了新时期电子政务“集约化”的特征。

3.系统支撑能力：业务应用对信息化工程的存储能力、处理能力和传输能力。基本思想包括三方面：一是选择业务应用性能需求的度量量纲，以指导硬件采购的投资概算。在CPU、服务器、磁盘等硬件产品的工程化设计过程中，提出了大量标准的基准测量方法，以供客户比较不同生产商同类产品的性价比。需求分析方法中，以硬件性能测试的标准量纲作为估算业务数据传输、处理等需求的度量单位。二是采用将项目分解为可单独进行估算的工作项或活动。三是指标定义与计算。通过分析“作业”、“操作”的逻辑流程、数据元素等参数，分别获得通信传输能力、存储能力、请求响应能力、会话维护能力、计算执行能力、实体交易能力、数据交易能力等系统支撑能力指标的值。综上所述，系统支撑能力概念可看成是ABC 成本法、SOA、性能基准测试等概念的综合体。

三、加快政府信息化与电子政务建设的对策

“一规划三文件”是发改委加强项目管理，保证项目质量，提高国家投资效益的具体体现。由于电子政务政策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等构成的有机系统，为取得政策预期效果，有效避免“方向是对的，方法是错的”、“目标是对的，路径是错的”以及“用科学的招牌为主观想象撑门面”等政策失效现象的出现，建议从以下几个方面不断改进电子政务相关政策的制定过程，持续推进实践基础上的理论和管理创新。

（一） 完善电子政务政策咨询体系

现有的政策咨询体系主要是“咨询专家小组”形式，专家的组成一般由分散的、来自各个部门的信息化主管领导、学者构成。在行政的强势地位下单兵作战模式的专家个体，其依附性较强，受行政意志的主观影响较大，容易变成论证领导决策正确性的“歌德派（歌功颂德派）”，因此，决策过程虽然征询过专家意见，但这样做出的决策并不等于科学决策。为此，一是要培育相对强大的咨询服务机构，形成大兵团作战能力，构建“咨询”、“决策”、“执行”三驾马车并驱的架构，相应的咨询体系才能提出更多、更好的“谋”，真正发挥政策咨询应有的中立性、客观准确性、科学创造性。二是要建立相应的信息支撑体系，为政策备选方案的制定、评估、监控提供准确、鲜活、完整、适用的数据，以适应日益复杂的公共决策的需要。

（二） 提高电子政务投资决策的科学化水平

“谋”和“断”是政策过程中的两大环节，而“断”是由具有决策权力的领导者做出的最终决定，是整个政策系统的核心。决策不仅需要考虑知识、技术，更需要考虑价值判断问题和现实条件的约束。为提高科学化水平，不能让咨询机构代替政策制定，防止政策制定完全被咨询意见所左右。因此，要创新民众参与的机制，提高民主决策水平，实现部门偏好、个人偏好与公众偏好的一致性，以符合公共利益。

（三） 健全政策一体化机制

要建立电子政务政策制定主体协调机制，在电子政务发展方向、发展阶段、重点任务、基本方法、核心理论等重要方面必须具有同一性，实现横向部门间政策的有机统一。同时，建立电子政务政策承继机制，实现不同时期纵向政策的连贯性及协调性。

（四） 确保政府财政投入的持续性、法定化

电子政务项目的建设主体是由财政供养的各级政务部门，是推动电子政务发展的核心动力。因而，其信息化事项建设及运维所需资金，与其基建项目所需资金的筹措方式并无区别，主要依靠公共财政安排。

（五） 加强电子政务研究理论创新

电子政务理论与实践具有跨学科、综合性的特征，交叉性、多样化特性突出，学科边界模糊。为此，要融合信息技术、公共管理、系统工程、政治学、社会与经济学等为一体，着力实现跨学科协同领域的理论创新。

［1］杨学山.电子政务发展态势与重点任务［J］.第六届中国电子政务论坛.2011.

［2］国家信息中心“电子政务发展相关问题研究”课题组.促进电子政务健康发展的建议.2011 年.

［3］王娜.漫谈电子政务科学发展的新方法——需求分析［J］.信息网络安全，2009（05）.

［4］业与信息化部.国家电子政务“十二五”规划.http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11295327/n11297217/14562026.html，2012.4.23

［5］国家发展和改革委员会.“十二五”国家政务信息化工程建设规划.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2012tz/W020120 515624986301310.pdf

［6］国家发展和改革委员会.关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2013tz/t20130503_540146.htm

［7］国家发展和改革委员会.关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2013tz/t20130503_540137.htm

［8］国家发展和改革委员会.关于进一步加强国家电子政务工程建设项目管理工作的通知.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2008tongzhi/t20090504_276771.htm