服务型政府绩效评估：问题·原因·对策

杨 军

（广西区委党校 教务处，广西 南宁 530021）

服务型政府，是在现代民主社会背景下，以人为本，以公共利益为导向的公共部门，通过科学配置公共资源，为市场与公众提供更多、更优质的公共服务。政府绩效评估，就是通过科学手段评价政府在经济、公共治理、公共服务等领域的工作，对政府工作的短期和长期影响和效果进行分析、比较、评价和测量。绩效评估是构建服务型政府、改善政府公共服务水平的重要方式。［1］

一、服务型政府绩效评估过程中存在的问题

（一） 认识不到位，重视不够

改革开放后，我国政府开始重视领导干部绩效的评价问题，但是，第一，针对领导干部绩效的评价，大多数都仅限于形式上，致使少数领导干部使尽浑身解数“争取”优于其实际表现的评价。第二，很多时候，政府大都将自己定位为决策者，而将公众定位为服从者。为了发展，上级政府布置超出下级能力范围的任务。在上级压力下，下级政府往往为完成上级布置的任务而不顾社会效益及人民群众意愿，使公众产生不满情绪，背离了服务型政府应该秉持的“以人为本”、“为人民服务”等理念。结果，绩效并不能真实地反映政府的实际工作水平，只会浪费公共财政资金和人力资源。第三，就整体而言，部分政府工作人员未能认识到绩效评估工作的重要性，是政府改进行政管理的有效工具，［2］。正是由于对绩效评估的重要性认识不深刻、不到位，直接导致各级政府在落实绩效评估的过程中遭遇较大阻力。

（二） 绩效评估指标不科学，设置不全面

地方政府公共服务水平是政府绩效评估的重要指标。当前，地方政府在开展绩效评估工作的过程中，大多缺乏科学的评估指标，主要表现在：第一，评估指标涉及面较窄，仅单纯针对工作态度、工作效率与思想作风进行评估，评估结果缺乏一定的科学性。第二，评估指标过于侧重经济发展，认为经济发展水平是衡量政府绩效的主要标准，以GDP 高低论政绩好坏，致使有些领导干部和地方政府大搞“形象工程”、“政绩工程”。第三，绩效评估侧重于定性指标的制定，评估工作成效不大。第四，评估指标与评估主体之的联系性不强，甚至不对应，导致评估结果缺乏科学性与有效性。第五，指标数据失真，缺少第三方评估主体。

（三） 法律和制度缺乏，保障力度不足

法制是促进政府绩效评估工作顺利实施的有力保障，大部分发达国家都为此制定了完善、具有针对性的法律及制度。目前，由于缺乏完善、系统的法律机制，我国各地方政府在实施绩效评估过程中都存在一定的问题。第一，绩效评估工作大多由上级领导或政府下派任务，从而导致下级政府工作人员参与的积极性不足，工作态度不严谨，难以建立科学系统的机制。其结果，政府绩效评估工作也就很难大范围推广。第二，因为政府绩效评估工作缺乏法制保障，评估指标、评估内容、评估主体必然会随上级领导的重组而变化，难以维持绩效评估工作的有效性与长效性。可见，仅依靠“拍脑袋”式的倡导与推动，是很难促进政府绩效评估工作有效开展的。只有制定相关法律，调整与优化管理制度，才能逐步提高绩效评估工作的实效性。

（四） 公众参与有限，范围不广

1.参与范围不广。地方政府大多将绩效评估当成内部的事，多为上级机关对下级机关自上而下的评价，公众参与不多，缺少公众评价。近年来，公众参与政府绩效评估的方式，通常是通过问卷调查或街边随机访谈等。这些方式较简单，对政府绩效评估最终结果的影响力极为有限。

2.角色作用发挥不到位。由于诉求渠道不畅，公众发声难，制度不完善，致使公众不可能参与到政府决策中，公众仅是信息源，更毋论其在重大决策中发挥作用了。

3.存在短视行为。当前，政府绩效评估并不是常态化活动，评估也缺乏远见，仅着眼于已创造或极短时间可预期的绩效，使得政府在公共管理过程中出现了短视行为。

4.科学性缺乏。在政府绩效评估工作中，未经实地考察便确认信息属实的行为不胜枚举，加上博弈心理与非官方信息对绩效信息造成的失真影响，导致现有的政府绩效考核缺乏自我调整的空间，通过迁就、排序的方式来分配权力，这不啻于让政府绩效评估成为摆设。

二、服务型政府绩效评估工作存在问题的原因

（一） 价值取向存在偏颇

1.过于强调经济发展绩效，个体利益未得到应有尊重。由于对经济领域发展的过分追求，致使我国地方政府至今尚未能摆脱计划经济时代“全能型政府”及功利思维的影响。这种影响体现在政府绩效评估上，就是绩效价值取向难以正确引导政府绩效评估工作。于是，就会无视某些情况下社会集体利益与个体利益出现的冲突，往往以集体利益、公共利益为话题引导舆论，试图让公众在利益冲突语境下放弃部分甚至是全部个人利益。显然，这种对个体利益缺乏尊重的行政理念，是与社会个体的天然立场相违背的，必然会导致公共服务缺位，公众的正当利益需求被无视。长此以往，政府的公信力将会下降，甚至威胁到其执政的合法性。正因为如此，政府更应充分尊重社会个体的合法利益，为公众提供更优质的公共服务与公共产品，并在供给过程中为社会个体、公众以及政府建立起共同愿景。

2.官僚主义思想的影响甚深，形式主义突出。官僚主义思想影响下的价值取向，促使政府更重视绩效评估的方式方法及评估过程，但对政府绩效评估的效用和影响重视不够。其结果，往往会让政府的绩效评估工作沦为形式主义活动，现实意义不足，作用不明显。在绩效评估过程中，一旦政府部门的利益受损，而受损者又恰恰是绩效评估主体，那么，该主体就会有意无意地避免自身的不利信息公之于众。这样，就让政府绩效评估成为了可有可无的工作，民众在真实信息严重缺乏的情况下，根本不可能向政府提出有效的意愿，而服务型政府也不可能在这种“报喜不报忧”的风潮中建立起来。在改革开放后的市场经济环境中，政府更应重视公众利益，并根据这一理念形成服务价值导向，在任何情况下都要保证政府绩效评估的公开性、公正性、客观性，让政府绩效真正在客观生活中得到体现。

3.政府的服务职能未得到充分发挥。在计划经济时代，我国政府出于各类因素考量，不得不在全能型政府理念下突出“管理”和“管制”的职能，或多或少地忽视了政府的“服务”职能。在特殊历史条件下，这一选择无可厚非。然而，在改革开放之后的社会主义市场经济体制下，政府要做的不是继续全面把控社会各项事业的发展，而是逐步放权，让社会力量参与到公共管理过程中，提高公共管理的民主性和客观性。如此一来，不但有效缓解了政府的公共管理压力，也让政府能够把更多的精力放在完善职能、突出服务、改善质量、追求公共利益最大化上。然而，从各级政府的绩效评估看，目前仍遵循从前的评估方式，即上级政府作为资源配置者，将管理目标下派到下级政府，而管理和绩效目标往往也是以经济发展成效为主。即是说，在全能型政府理念影响下，政府越位、错位、失位的现象，也会导致公众不满，使得政府公信力和权威性受到严重损害。

（二） 服务和激励不够

1.政府本位思想依然严重，全心全意为人民服务的思想待强化。作为公共部门，也是最重要的公共服务供给机构，在供给公共产品的过程中，必须要充分了解不同社会领域及各类人群的现实需求，同时，要进一步放开对其他公共产品供给主体的限制，在多元主体环境下培养政府工作人员作为“人民公仆”的服务精神，以公众最根本的利益作为唯一追求，实践“老百姓满意度是评价政府工作唯一标准”，站在公众位置上切入问题，尊重人民群众的意愿。同时，要搞好服务型政府建设，就必须让利益关系者，除结果告知外，全程回避任何绩效评估活动，从而避免在服务型政府绩效评估过程中因利益冲突出现博弈的现象。作为服务型政府，在绩效评估的过程中，应将公共利益的实现程度作为权重最高的指标，尽全力提高政府工作的满意度。各级政府及工作人员不但应树立良好的服务理念，更应在行政活动、公共产品供给的过程中展现出“全心全意为人民服务”的思想，以客观实践巩固“以人为本”的主观意识。

2.激励机制与容错机制不科学系统。当前，我国政府的绩效评估结果，大部分用于惩罚和监督各级政府及工作人员的失范或失职，但却未能针对公务员及各级政府设置激励机制。事实上，根据现代公共及企业管理理论，激励与惩罚机制是促进员工主动、高质量完成工作的正确手段。通过绩效评估，找出优秀的政府工作人员并给予奖励，将大大改善政府工作人员的日常工作态度。然而，我国现有绩效评估机制中的激励，仅有物质上的激励，也就是薪金、职位等等，缺乏更具精神性、文化性的激励机制，难以形成“创先争优”的积极工作文化。而仅有惩罚机制没有激励机制的做法，也让政府工作人员不得不一板一眼地按照规章制度操作，即便临时有重大事件，也不懂得如何应变，面对问题时缺乏创新能力。针对当前我国服务型政府绩效评估制度中缺乏激励机制与容错机制的情况，我国政府应勇敢地打破公务员的“大锅饭”制度，实行薪金差异制，工作业绩与绩效结果同时成为薪酬计算的重要指标。同时，作为服务型政府，还应不断培养政府工作人员的服务精神，使其能够切实扮演好“公共服务供给最后一环”的角色。

（三） 法律保障缺乏，有效监督待加强

1.相关法律法规缺乏，评估机制制度待完善。服务型政府的构建要建立在法律基础之上，相关工作的开展与部门管理要以法律法规为依据，并通过法律的约束作用，防止政府出现垄断行为。当前，服务型政府绩效评估工作虽然取得了一定的成效，但是，第一，有关评估指标、主体、方式的制定，以及相关问题的处理，仍然缺乏全面的工作规划和完善的机制制度作保障，导致具体工作较为杂乱，进展缓慢。第二，由于没有符合我国现实国情的理论指导，相关法律法规缺乏，加之评估的各个环节缺乏有效的制度支持和系统性的管理指导，致使绩效评估难以充分发挥监督、制约政府行为的作用，也就难以创建一个完善、有序、促进绩效评估工作开展的社会氛围。

2.公众参与政府绩效评估的积极性不高。监督与保障力度会对绩效评估的效果产生关键性作用。目前，由于公众参与观念薄弱，评估监督力度不足，法律涉及范围窄，致使监督仅流于形式。因此，第一，要根据民众的愿望来制定绩效评估的指标、内容、方式，公开政府绩效评估的程序与工作情况，不断提升政务信息的透明度，才能提高公众参与政府绩效评估的积极性，充分发挥公众对政府部门的监督作用，加强政府与民众之间的互动交流。第二，要充分重视民意，引导公众主动参与政府绩效评估工作，主动去了解政府的工作状况。同时，政府通过公众的参与，也能及时掌握群众的现实需求。只有这样，政府的绩效评估结果才更具真实性与客观性，才能为公众提供更符合他们切身利益的公共产品与公共服务。

三、完善服务型政府绩效评估工作的对策

（一） 转变理念，健全评估指标体系和队伍

1.高度重视，以人为本，强化培训。转变理念是服务型政府绩效评估完善的关键。理念的转变程度，将直接决定服务型政府绩效评估是否能够实现其初衷，及具体能够实现到什么程度。为此，第一，要强化各级政府及工作人员，特别是领导干部对服务型政府绩效评估的重视程度。通过定点实验及开展创先争优活动、树立典型单位等方式，让各级政府及工作人员能够关注和适应政府绩效评估。第二，要将以人为本思想切实贯彻于服务型政府绩效评估工作的始终。第三，重视对绩效评估工作人员和被评估对象的培训。要充分利用好党校、行政学院在干部教育培训的主阵地、主渠道作用，使绩效评估工作更加规范和深入人心。

2.科学制定绩效评估指标体系，重视绩效评估结果的反馈和运用。第一，政府要根据以人为本、服务为首的要求，坚持把改善民众生活质量、提高公众道德素质水平作为目标，不断强化政府工作人员的公共服务理念、真正将服务工作落到实处，最终为广大人民群众提供更多优质的公共服务和产品。第二，要加强官民互动交流，引导公众积极参与政府绩效评估工作，踊跃提出建议。第三，要重视绩效评估结果的反馈和运用。不但要重视绩效评估，还要通过绩效面谈、沟通的方式，让地方政府了解自己的绩效状况，以改进相关工作。

3.多元化主体共同评估政府绩效。鉴于以往政府绩效评估中评估主体过分单一，导致绩效评估未能真正实现其初衷的实际，要采取有效措施，逐步增多绩效评估主体。然而，要实现多元化主体共同评估政府绩效，第一，必须实现并保障绩效评估主体的独立性地位，并明确所有主体的权威性。为此，应建立专业、中立、第三方的绩效评估机构。第三方评估有利于评估更加客观、科学。因为无论是政务信息收集、处理、调查，还是作出报告，都完全独立于政府之外，而评估结果则反馈给政府，由政府根据评估情况决定下一步工作应如何开展，并在制定出方案后公诸于众，贯彻落实。第二，要不断提高各类评估主体的专业性。专业评估机构固然拥有专业水平，但其他评估主体同样需要不断提高自身的专业性，避免在评估主体多元化的同时，因部分评估主体专业能力不足，降低了整体的评估质量。

（二） 指标设置科学化，遵循系统全面性原则

1.指标科学、客观、合理。这是服务型政府绩效评估完善的前提。第一，服务型政府的绩效评估指标，无论是在绩效评估的价值取向，还是指标设计上，都应以科学化作为前提。通过科学量化评估，让各级政府及其工作人员更加注重其职责，胸怀人民群众，摈弃唯经济发展论成败的价值取向，兼顾人的发展、社会效益、自然环境保护等。不仅要求快速发展，更要求可持续性、全面性。第二，政府绩效评估工作能否取得实效，取决于绩效指标体系是否科学、客观、合理。评估指标要切实体现民众的切身利益，达到情为民所系、利为民所谋。为此，要全方位考量经济、文化、就业、社保、医疗、教育等要素，切实解决民众最关心的就业、住房等问题，不断增加公共产品的供应，提高公共服务水平。

2.评估指标体系要全面、可行。第一，在设计评估指标体系的过程中，应就当前我国社会最突出、最普遍、影响最广泛、公众最关注的问题提出解决方案与规划，坚持定量指标为主、定性指标为辅的原则，将领导评估与群众评估、专家评估结合起来，将正向计分与过错扣分结合起来，将年度考核与日常监督结合起来，将指标评估与“个人谈话”评估结合起来［3］。就政府绩效评估而言，公平非常重要，主要体现在权力分配的公平、规则一致性的公平、资源配置的公平、物质公平等。若是政府能够在行政中充分展现社会公平，那么，社会主义优越性就会得到充分体现，执政合法性基础也必然更为扎实，公众对政府的满意度必然得以改观。第二，评估指标体系合理有序，才能确保评估结果的可行性。因此，在评估指标体系的制定上，参考依据不应是政府自身的利益，而是要遵循系统全面性原则，将广大群众、社会各个领域的利益要求考虑进来。同时，要以战略的眼光，把当前与长远利益结合起来，明确政府的总体目标，按照现实情况来制定并完善服务型政府绩效评估指标，从而使评估指标合乎实际，具有针对性与客观性。

3.引导公众参与，完善激励、奖惩制度。第一，政府应全面调动群众参与的热情，引导公众积极参与政府绩效评估指标体系设计工作，虚心接纳民众的建议，并根据实际情况的变化而进行相应的改动，从而创建公众踊跃参与、政府积极倡导的良好社会氛围，促进绩效评估工作的有序、稳步开展。第二，绩效评估指标要切实运用到实践活动中去，而非形式的应付上级，草率设计出毫无实际用途的指标。第三，要制定激励、奖惩等配套制度，为绩效评估工作的开展提供有利的制度保障。第四，各地方政府要按照各部门的现实状况，因地制宜制定出符合自身需求的绩效评估指标，部门属性、职能、管理模式的不同，所配套的绩效评估指标也不同，并把定量与定性研究有效联系在一起，形成多层级、统一全面的部门绩效指标体系。

4.根据区域发展实际，科学设计地方政府绩效评估指标体系。第一，要在深入分析社会主体公共服务供应现状的基础上，明确界定地方政府的职能属性与职能，充分发挥绩效评估指标体系在保障市场稳定、提供高质量公共服务、提高民众生活质量等方面的作用，并以此来强化政府各部门为民服务的意识，不断满足人们日益增长的物质文化需要。第二，要打破以往各部门独立分割的自我管理状态，改变以上级为评估主体的评估方式，以及以经济增长、招商引资数量、财政增长等内容作为评估下级政府工作绩效的做法。第三，在制定地方服务型政府绩效评估主体、标准、方式的过程中，要将其与传统评估指标体系相区分，明确地方服务型政府是以增加公共效益、增强群众满意度为主要目的。第四，评估活动具有规律性，且受主客观条件的影响和制约。正如恩格斯指出的：“从历史的观点看……我们只有在我们的时代的条件下进行认识，而这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度。”［4］因此，绩效评估指标的设定要经过评估、认识、再评估、再认识，才会更加科学。

（三） 推进绩效评估法治化，确保评估结果客观公正

制度缺失已成为各级地方政府绩效评估科学化、民主化、规范化的瓶颈。只有实现法治，政府绩效评估才有客观依据和准绳，才能实现客观评估。党的十八届四中全会提出要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”［5］要确保政府绩效评估的初衷得以实现：

1.必须重视政府绩效评估的立法工作。如果没有法治，就会使地方政府绩效评估主观随意，想评就评，不想评就不评，想怎么评就怎么评。要通过立法，使地方政府绩效评估工作成为新常态，成为政府必须进行的工作。

2.做到依法评估。要依法确保绩效评估工作的地位，明确法定流程，实现政府绩效评估规范化。为此，要把评估的指标、内容、方法以及评估结果的反馈等，都要用法定程序予以明确，规范和统一动作，建立起一套兼具实用性与严肃性的评估制度，为政府绩效评估工作提供法律基础，使评估工作有章可循，实现规范化。

3.责任落实到人。通过严格明确的法律条文，树立起政府绩效评估机构的权威性、第三方中立性，确保这些机构能够在公正、公平条件下对政府进行有效评估。无论是被评估者的后续工作改善，还是评估者的工作，都要通过立法明确其法律责任，将责任落实到人。

4.健全制度机制。第一，要做到制度面前人人平等。如果既定的评估工作落实不到位，变通落实，影响到工作实效的，要按法律严肃惩罚相关部门和人员，从而使“违法”不划算，让有关组织和人员理性地选择按制度进行评估。第二，地方政府绩效评估法制要严密、科学，最大限度地减少漏洞，避免实施困难。要依法进行评估，不搞“上有政策，下有对策”，严禁变通、曲解，规避法规。要通过法治化的地方政府绩效评估，使政府与公众形成良性互动，当公众需要政府解决问题时，能够找到相关部门高效处理。第三，要对地方政府落实绩效评估的情况进行有效监督，运用评估指标及时监测和预警；对解决问题不到位的，要及时纠正。如果政府相关部门不受理，公众能够明白到哪个部门去反映，从而使评估工作落实在平时的工作中。

（四） 构建多元地方政府绩效评估体系

当前，随着信息技术的飞速发展，地方政府绩效评估也迎来更大的机遇和挑战，要适应形势的发展，建构适应环境需求的地方政府绩效评估体系，这样，才能使绩效评估更加科学、有效。

1.通过电子政务，促进公众参与。电子政务的出现，有效提升了公共部门的工作效率，使得政府可以更迅速地收集决策所需的信息，所收集的信息也因数量级的增长而避免了高度失真，从而确保了公共决策的科学性、客观性，带来行政效率及质量的飞跃进步，最终让政府的公共管理活动向公开化发展，有利于改变原有“自上而下”的权力运行模式。在建设电子政府的过程中，要建立信息化政府绩效评估系统，着力减少行政监督过程中的各类资源消耗，实现行政监督的自动化。作为在信息时代下开展公共管理与公共服务活动的服务型政府，信息化发展将从硬件、软件上充分保证高效的行政工作，进而促进服务型政府的绩效管理工作。

2.打造一支专业技术团队，为服务型政府绩效评估提供技术支持。电子政务的出现，使得公众可以及时接收来自政府的政策信息，也可以及时向政府提出建议甚至是异议，大大提高了公众与政府交流的积极性。

3.落实信息公开制度。要让服务型政府的绩效评估发挥其优势，就必须落实《政府信息公开条例》，缩短官方与公众之间的信息鸿沟。信息公开制度是为充分吸引社会各界参与、促进科学决策与依法治国而出台的制度，是一项同时融合了现代信息技术与现代公共治理理念的制度。 《条例》 施行后，各级政府的信息公开工作及公开程度都相较从前有了长足进步，但地方各级政府在政务公开过程中仍要秉持服务和法治理念，优化自身工作规范，深化信息公开制度。与此同时，作为服务型政府，不但要顺应电子政务建设的大潮改革工作流程、提高信息公开工作的实效性，更应该通过政务信息公开来服务公众，公众最迫切、疑虑最深、最需要及时解答的问题都应该在政务信息公开过程中得到满意回应。

4.完善人大考评地方政府绩效的制度。我国《宪法》规定“一切权力属于人民”，人大具有监督职能，所以，要履行对同级和下级政府绩效考核的评估和监督职能。同时，要建立第三方政府绩效评估机构。政府行为是自利的，第三方机构在官方评估存在重大缺陷时，可以因其与政府关联不大，弥补政府绩效评估单一主体的不足。

［1］王海峰.政府绩效评估与地方服务型政府之构建［J］.学习论坛，2014（06）.

［2］郑德涛，欧真志. 科学管理与政府行政能力的提升［M］.广州:中山大学出版社，2012:142.

［3］彭国甫.地方政府公人事业管理的绩效评估与模式创新研究［M］.北京:人民出版社，2010:81.

［4］马克思恩格斯全集：第20 卷［M］.北京:人民出版社，1971:585.

［5］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.