人口老龄化背景下养老服务产业发展问题研究——以嵩明县为例

李正扬 李丽利

（中共嵩明县委党校 办公室，云南 嵩明 651700）

根据国际惯例，当一个国家或地区60 岁以上老年人口占人口总数的10%，或65 岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。在人口老龄化背景下，嵩明县同样呈现出人口高龄化、增速化、失能化、空巢化严重的态势，再加上未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起，养老问题异常严峻。本文基于嵩明人口老龄化实际和发展现状，力求探索出一种嵩明自己的养老模式，构建新型社会养老服务体系。

一、嵩明县养老服务产业发展的现状

据统计，截止2014 年底，全县总人口301299人，60 岁以上老年人44906 人，老年人口占总人口的14.9%。为促进养老服务产业的发展，嵩明县采取了一系列的具体措施。第一，财政投入逐年增加。2014 年，全县共有五保老人541 人，其中集中供养183 人，分散供养358 人，全县财政转移支付五保供养金为299 万元/年。近几年基本按每年15%左右的速度提升，到2014 年，集中供养提高到人均530 元/月，分散供养提高到人均430 元/月的标准。第二，大力推进县、镇、村级养老院的建设。到2014 年，全县共有养老机构11 个，其中县级三星级养老院1 个，镇敬老院2 个，社区居家养老中心6 个，民营养老机构2 个。床位600 多个。第三，老年协会、组织发展迅速。2013 年，嵩明县将原县一中旧址改扩建为嵩明县老年活动中心，活动中心内建有嵩明县老年大学。近几年，嵩明县先后成立歌舞健身协会、老年人体育协会、老年书画协会、老年自行车协会，老年摄影协会等10 多个老年协会组织，定期举办各种协会活动。全县各镇（街道） 75 个村（社区） 都已建立村级老年人协会，全县10 个村级老年活动中心、老年人协会示范点已挂牌。第四，从业人员增加，管理更趋规范。公办养老院（福利院） 均配有专职管理人员，从业人员都进行过相关业务培训。各乡镇养老院（福利院） 采取医疗协议的方式，由医院对生病老人进行免费检查和治疗。民营养老机构如暖洋洋养老公寓，老人入住后可享受较为全面便捷的养老、医疗服务。

二、嵩明县养老服务产业发展存在的问题

（一） 政府重视不够，产业发展规划缺乏，行业运营缺乏监管

1.政府重视不够。近几年，嵩明县政府一直没有出台过指导养老服务业发展的政策意见，也没有制定过养老服务产业发展的长远规划，没有明确专门机构负责养老服务产业发展的统筹与指导工作。养老服务产业的发展还处在应付上级检查的被动层面，上级说什么便做什么，甚至相关工作根本没有认真开展，对全县养老服务产业的发展情况没有全面细致的了解掌握，向上级争取的产业发展资金和补助被用于其他建设。

2.行业缺乏科学有效的监管。在行业管理上，工作机构权责不明确。老龄委作为老年服务工作的协调部门，分别由民政局、政府办、老干局多家单位管理和指导，责任不明确，监督缺位。所以，养老服务产业的建立和运作基本上处于自由放任状态，行业指导、监督管理以及行业自律等方面非常欠缺。

3.发展缺乏长远具体规划。第一，职能部门没有结合嵩明县产业、城镇和人口规划来考虑养老产业的规划问题，势必造成养老需求与养老机构建设脱节，专项资金补贴建设的养老服务机构不能发挥其职能等问题。第二，政府只进行一些宏观调控，对养老服务产业的指导和引领没有具体实际的措施，没有将养老服务业进行产业化运行，缺乏市场的自我发展和调节。

（二） 现有的社会养老模式难以满足养老需求

随着人口老龄化的迅速发展，尤其是城市化、工业化进程的加快，城乡结构改变，单一的养老模式难以充分保障老人的基本生活。第一，虽然我国从2009 年起开始实施了新农保制度，并且取得了显著成效，但是，正在实施的新农保制度起点比较低，养老待遇水平不高，每月70 元的基础养老金标准很难充分保障老年人正常的基本生活。第二，长期占主导地位的家庭养老模式，因家庭规模的日益缩小以及土地保障功能的不断弱化，失地、空巢、独孤老人增多，传统家庭养老已难以为继，仍有一定劳动能力的老年人则会继续劳动获得相关经济收入来减轻子女经济负担，或通过之前的积蓄提供养老所需，但高龄之后往往都需要子女的养老，或者求助于社会养老。第三，虽然政府对公立养老院的补助在逐年增加，但由于缺乏市场竞争，监管不力，公立养老院普遍存在资金困难、管理不善、服务水平低、社会接受度差等问题，入住的基本都是高龄、多病、痴呆、无儿无女无收入的五保老人，正常老人根本不愿进入。例如，杨林三星级敬老院本来有床位300 多个，但许多符合条件的老人都不愿入住，入住老人只有78 个，入住率仅为24%。

（三） 社区居家养老发展困难重重

1.传统观念的制约。第一，长期受“养儿防老”观念的影响，人们普遍认为养老应该以家庭为主，否则，就是不孝顺、不光彩的事，子女和老人都不能接受居家养老中心。第二，部分老人仍存在“不想有人打搅生活”的消极心态，认为此类养老服务解决不了他们的实际问题，对养老服务的期望值不高，也有担心付费方面的问题等。第三，一些基层干部对居家养老中心存在“多一事不如少一事”的观念，怕承担风险。

2.机制保障和统筹结合欠缺。社区居家养老工作处于探索阶段，没有统一模式和机制，各部门间缺乏有效配合及沟通统筹。比如，居家养老服务资源缺少整合，社会化居家养老工作运行体制不够健全和完善，居家养老服务的社会化程度不够等。再加上社区日常工作繁杂，并且缺乏高素质工作人员，不能结合社区群众实际需求制定详细全面的服务计划和提供必要的社区管理服务。

3.经费不足。各级政府及民政局只在服务中心启动时投入部分资金，中心运营后就基本没有经济来源，工作经费基本由社区自筹，养老服务设施及器材都是社区自行解决，条件差的社区根本无力添置一些必要的服务设备。例如，嵩明县大庄社区居家养老中心，由于设施设备非常缺乏，服务人员为临时工或社区工作人员兼职，因此，群众的接受度很低，入住率不高。

4.服务水平低。社区居家养老心为老年人提供不了较高水平的养老服务，例如，专业的医疗、护理、心理疏导、临终关怀等。服务中心往往是表面承诺的内容和项目很多，但实际上真正给老人提供的服务却很单一。

（四） 民营养老机构发展缓慢

目前能够为社会化养老提供更多优质服务的民营养老机构，政府的扶持力度很小，优惠政策很少，运营困难，其发展的最大瓶颈就是场地、资金的缺乏。以嵩明县唯一一家投入运营的暖洋洋老年公寓为例，投入的1000 多万资金中，大部分钱花在土地和建房上，土地购买无优惠，政府只对其补助30 万。为了尽快回笼资金和还贷，只能提高服务收费标准，增加入住老人的负担，从而让许多老年人可望而不可及。此外，申办民营养老机构困难重重，难以审批到土地，各种审批程序包括土地、消防、卫生、医疗、食品等相关部门的申办手续繁琐，这让许多有投资养老产业意向的群体和个人望而止步。

三、促进嵩明县养老服务产业发展的对策

（一） 政府主导，多方参与

1.了解产业情况，制定发展规划。在嵩明县的“十三五”规划中，要把养老服务产业的发展放在重要位置，并把养老产业的发展进行独立规划。要组织民政、财政、社保、国土等相关部门对本地养老服务机构及设施进行全面调研，编制适合地区养老服务产业发展的长远规划。

2.拓宽融资渠道，促进民营养老机构的发展。第一，要加大养老事业宣传，扩大养老事业的社会关注面，鼓励个人、私企、公司及社会团体等各种民间力量对养老产业进行投资、捐款、捐物、无偿服务，解决资金难题。第二，要加大政府财政投入，提高各级财政的投入比例，政府、企业、社会三方联动，建立养老服务产业发展基金。

3.落实优惠政策，推动持续发展。第一，各相关部门要认真落实工作职责，制定和明确公办、民营公办及民办养老机构的政府补助等方面的优惠政策，让各种社会养老服务机构能够享受到政府同等的优惠政策。第二，大力鼓励公司、团体、民间及个人积极投资养老服务业，用市场化运作的机制促进养老服务业的健康发展。

4.强化行业监管，促进健康发展。要制定养老服务行业的运行规范及考核标准，明确具体监管部门。相关部门应对机构的管理、质量、效益以及用工资格、健康情况、管理人员和各类专业服务人员搭配比例等进行全方位监督检查，对检查考核不达标的机构，要公示警告，勒令整改，促进养老服务机构规范运营标准，规范服务行为，提高服务质量。

（二） 大力发展社区居家养老，逐步解决社区、农村养老问题

1.合理规划和发展社区居家养老服务中心。优先在经济水平较高、需求较大的社区建立居家养老服务中心。因为社区居家养老服务建设受地域限制较大，经济欠发达地区在经济、思想、习惯等方面还不能接受这种养老方式，地方也没有资金投入。而县城及乡镇驻地的人们对居家养老需求很大，应着力解决这些地方的土地问题，建立示范性居家养老服务中心，为其它地方提供发展经验，再逐步向经济欠发达地区过渡。

2.加大政府支持，增加经费投入。政府要加大对社区居家养老的资金投入，对新建运营、符合标准、群众需求的社区居家养老服务中心，财政应给予适当补贴和固定经费；对社区老年人负责进行医疗护理的老年病院所，应按实际接收情况，由政府给予补贴或进行医保报销；民政部门应有专项的居家养老服务工作经费，以便正常开展相关养老产业的培训、监督、管理、协调等工作。

3.加强服务中心设施及服务建设。要确保每个服务中心都有娱乐室、健身区、电视房等相关功能，有条件的乡镇要建设一个示范性社区居家养老服务中心，完善服务中心设施，提高管理服务水平。

4.增加多层次服务，兼顾物质照料与精神慰藉。第一，增加更多服务项目和优质服务，提供更多服务选择，让能接受更高消费水平的老年人购买更优质的养老服务，满足社区不同层次老年人的需求。第二，社区养老服务要关注老年人的心理、情绪、精神等多方面的健康状况。即是说，社区养老服务必须突出物质生活照料和精神慰藉相结合，让老年人感受到关注和关爱，使情感得以宣泄和寄托。

（三） 加强行业人才培训，提高服务人员的素质

第一，要加强养老服务产业管理和服务人员的人才培训和储备工作，提高其业务知识和服务技能，并逐步试行养老护理员职业资格制度。第二，要整合和利用各种人力资源，大力发展养老服务志愿者队伍，完善志愿者培训，努力建设一支专业化和志愿者相结合的高素质的养老服务人才队伍。

（四） 改革现有养老机构，更好的发挥养老服务作用

1.创新发展思路，改变经营模式。第一，福利性养老与社会性养老共享公办养老机构资源，实现资源利用最大化。例如，嵩明杨林中心养老院，基础设施健全，可根据当地老人的需求，增设自费养老服务，分设福利性养老和社会性养老，提供不同服务，满足不同层次的养老需求。第二，采取多种经营模式，互相弥补不足。比如，民营暖洋洋老年公寓，既是养老院，又是老年病医院，还可以提供特别护理服务，可以向不同需求的老年人提供多种服务，满足了不同层次老年人的需求，同时，也大大增强了机构的竞争力。

2.从业人员职业化，工资待遇绩效化。第一，要解决公办养老院职工的编制、待遇问题。明确公办养老院职工的事业编制岗位，以此吸引高素质的人才，招收专业的医护、管理、心理辅导等人才，工资待遇参考事业单位绩效考核方案实施。第二，养老服务从业人员职业化、专业化。多渠道、多方式培养服务管理、老年护理、营养健康、心理疏导等方面的人才。

3.加强机构管理，完善运营制度。第一，健全和完善养老院的管理制度。第二，加强管理队伍建设。管理队伍不仅要具备先进的服务管理理念，扎实的理论知识和技能，更重要的是能安心本职，责任心强，热爱老龄工作事业。第三，强化激励机制。