纪委履行监督责任的挑战与对策分析

崔会敏+毋加加

习近平总书记在党的十八届三中全会上强调，要落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。王岐山同志在第十八届中央纪委第三次全会报告时强调，纪检监察机关要聚焦中心任务，坚守责任担当，监督执纪，推进组织制度创新，在国家治理体系中发挥重要作用，探索实现治理能力现代化。因此，各级纪委作为党内监督的专门机关，履行监督执纪责任重大，任务艰巨。目前，在新形势下，纪委履行监督责任还存在一定的困境需引起我们的重视。

纪委的监督权力来源于《中国共产党章程》第44条。纪委监督责任包括监督的地位、监督的客体或对象、监督责任的内容和监督方式等方面。其中从监督责任的内容来说，习近平总书记在中纪委三次全会上强调了四个方面的责任，王岐山书记则将其简要表述为六个字：监督、执纪、问责。

本文的理论前提建立在监督责任与监督权力关系基础上，监督责任与监督权力密不可分，相伴而生，缺一不可，有责任无权力，则责任无所担当；有权力无责任，则权力势必被滥用。纪委履行监督责任的困境根源其实在于监督权力的内在困境。

一、纪委履行监督责任的困境

纪委履行监督责任的困境有多方面，不但有监督权力本身产生的内在困境，还有外在的约束以及纪委体制机制的困境。

1.监督权力的内在困境

责任和权力紧密相连。纪委的监督责任是其监督权力和职能的产物。但监督权力却有内在的困境，这些内在的困境制约了纪委监督责任的顺利履行。

监督权是非生产性的纠错权力。和执行权相比，监督权是非生产性的，即监督不是生产什么事物的工作，而是预防和纠正错误事物而进行的工作。执行权可以对公共资源进行权威性分配，监督权只是预防和纠正分配中的错误。人类活动的功利性决定了执行权处于主导地位，而监督权则处于相对次要的和附属的地位。同时，作为专门用于预防和纠正错误的权力，监督权内在地带有怀疑性和否定性，表现出不信任的特征。这种不信任既针对权力，也针对掌握和行使权力的人。这样，“监督者也就始终扮演着怀疑的和不信任的角色，作为对执行权的审查者、纠错者和威慑者而发挥作用”[1]。因此，监督权内在的被握有权力的人们厌恶，如果他们拥有削弱和架空监督权的条件和手段，就会不可避免的产生对抗、抵触和规避行动，这些都会消解监督权的效力。

监督权存在着监督绩效悖论。由于监督权是非生产性权力，“很难在监督者的努力与监督成果之间进行线性的因果分析，而用挽回的损失来证明监督机构的绩效也往往难以令人信服”[1]。比如，如果监督成果少，既可以说是监督者消极无为，也可以说由于监督权的卓有成效使错误减少；如果监督成果多，既可以说监督者积极努力，也可以反过来说是监督权的失灵使错误增多。监督绩效悖论给管理监督行为带来了难题。同时，如何激励监督者积极有效行使监督权力也是一个难题，因为良好监督效果不但与监督权力强弱有关，还与监督者能力、行动资源和机构运作效率等密切相关。

2.纪委履行监督责任的外在约束

复杂的社会环境是纪委履行监督责任的外在约束。无论是监督者还是被监督者，都是社会人，都会受到相同社会环境的制约。

我国现在的腐败是一种“嵌入性腐败”，即腐败是根植于、嵌入于社会环境之中的，这种社会环境既是腐败的结果又是腐败的原因。这也是为什么会有集体腐败，为什么群众痛恨腐败但轮到自身办事又会想方设法找关系去行贿，以至于出现“人人痛恨腐败，人人想腐败”现象的重要原因。

我国从计划经济向市场经济转变过程中，由于权力对市场的干预，形成了很多“结构性”腐败问题。对这些结构性腐败单从制度层面和个体层面去治理显然不能产生明显效果，反而会出现同一职位上“前腐后继”的现象，这对纪委履行监督责任造成了外在的约束。从中国社会文化看，“人情”观念、权力崇拜和礼尚往来还普遍存在。人情本是人与人之间联系的本能感觉和生存方式，在中国却成了某种情义、地位和利益的交易载体，被称为“中国式人情”，这些对纪委执纪监督形成掣肘。

3.纪委履行监督责任的体制机制困境

纪委领导体制和工作机制有待完善。在目前纪委双重领导体制和工作机制下，纪委还没有足够的独立性和权威性，一些基层纪检机构没有真正独立的编制、经费等，在一定程度上受制于监督对象。由于监督权力内含着否定与怀疑特性，会受到被监督对象的排斥，一些单位和领导干部不愿接受监督，使得纪委监督执纪问责面临压力和干扰，这种情况越到基层越突出，在一定程度上影响了纪委履行监督职能。同时，一些职能部门因种种原因，不愿承担责任，过分依赖纪检机关“牵头”，导致纪检机关忙于应付，无法聚焦主业，监督职能的发挥受到掣肘。

党的权力结构和运行机制还有待完善。党内“一把手”权力结构也不利于纪委履行监督责任。一些重要领域、重点部门和主要领导权力较大且过于集中，而且公共权力运行具有很强的封闭性、业务性，外部很难对其监督，也就是说“外行”监督不了“内行”。一些部门职能存在边界模糊、权责不清的问题，“有利事务”多方管理现象和“无利事物”无人管理现象仍存在，对纪委开展监督工作造成不利影响。有些部门制度约束刚性不强，有的部门制度不够完善，有的部门制度执行不严，这些都影响了纪委监督的严密性和有效性。

纪委监督工作方式方法不够创新。从目前工作开展情况看，监督方式单一、老套的问题依然存在，监督工作机制还不完善，针对性和实效性有待增强。责任考核和责任追究是落实监督责任的重要方式，但考核方式比较单一、考核内容和指标设置不够科学，存在责任认定难、追责力度不大等问题。尤其由于转职能、转方式、转作风还不够深入，导致一些监督工作在交接过程中有可能出现监督空白。[2]

二、纪委履行监督责任困境的对策分析

从理论上说，“一项完整的监督权主要包括了四个基本维度，即监督权的地位、权能、信息基础及其所受到的监督等，它们分别构成了权力监督的前提准备、能力要件、信息条件和动力机制”[1]。因此，以监督权力和责任为基础，纪委目前履行监督责任的困境可从以下四个方面突破。

1.制度保障：完善纪检监察体制机制

如前所述，监督权作为非生产性纠错权力，在权力系统中处于次要和弱势的地位，面对执行权可能的规避或抵制行为，如果不从制度上对监督权的地位和能力予以保障，就会导致监督权软弱无力，无所作为，形同虚设。监督权地位问题的核心是“独立性”。“独立是确保正直的良方，或者它至少有助于确保正直免受来自那些企图与它妥协的人的压力”[3]。因此，纪委履行监督责任的制度保障实质就是完善纪委体制机制，正确处理纪委与同级党委的关系，提高纪检监察机关的独立性和权威性。

要正确处理纪委与同级党委的关系。“中国是一个典型的党建国家和党治国家。现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的。”[4]这就决定了中国的反腐败必须以政党为中心，保证政治方向的正确和稳定，这在高层是必要而且是必须的。但是在中间层和基层，这种双重领导体制却制约了纪检监察机关职能的发挥和实现。建议将管理纪检监察机关的权力上调一级，即将人、财、物的管理权限收归上级党委，接受上级党委领导和上级纪检监察机关业务指导。同级党委不再拥有对同级纪检监察机关的领导权力，这就剪断了纪检监察机关对同级党委的“先天依赖”，保持其相对独立性。因为纪检监察机关的主要职能是监督权力，以权力监督权力，就必须首先实现监督权的权威性和相对独立性。这种权威性从组织上说要高于监督对象的权力，从组成人员上说要由权威性的人员组成，比如录用人员要通过某种严格的资格考试等。从监督程序上说，要有严格规范的程序来保证监督的权威性。纪检监察机关的独立性和权威性是相互促进的，相对独立性是其权威性的根本保证。比如香港的廉政公署和新加坡的反贪污调查局，都有很强的独立性和权威性。

改革党内“一把手”领导体制，完善党内权力结构。实现纪委对同级党委的有效制约，必须改革党内“一把手”领导体制，深化党内民主，构建合理的党内权力结构，改变监督权力的从属和次要地位。要规范“一把手”的职权范围，明确对“一把手”进行监督的主要机构、重点事项、基本程序、问责手段等。建立“一把手”廉政建设责任制制度、宣誓就职制度、廉政述职制度、举报责任制度、用人失察追究制度、财务审批制度、离任审计制度、廉政民主测评制度等。[5]

强化纪委监督责任，要实现上级纪委对下级纪委领导的法定化和程序化。党的十八届三中全会强调，要“强化上级纪委对下级纪委的领导”。上级纪委对下级纪委领导行为必须依法合规，建立健全上下级领导关系有效运行的程序性规范。严密的运行程序是规范纪委上下级领导关系的轨道和规则保障。为了确保检察权运行活动的规范和严密，需要在运行程序的各个环节上进行合理界定，确定相应的规则。要科学设定流程控制，梳理上下级纪检监察机关在组织协调、信访举报、线索管理、案件查办等各项工作环节和步骤，做到职责明确，责任落实，协调配合，以形成合力。

2.关键因素：增强纪委监督能力

从能力的角度讲，监督权能否履行监督职能，取决于监督者将监督资格转化为监督行动的各种能力和资质条件。从本质上讲，纪委的监督能力取决于是否具有较强的监督职权和充分的行动资源。因此，纪委要强化作为党内专门监督机关的独立地位，全面履行监督执纪问责的专职，明确派驻纪检组长、纪委书记不分管主业以外的其他业务，推进议事协调机构的清理和内设机构的调整工作，加强监督和办案力量，把主要力量配备到党风廉政建设和反腐败斗争主业上来，以“瘦身”促“强身”，以“减负”带“增力”。要按照纪委的职能定位，从直接参与部门日常性业务检查中摆脱出来，把工作的切入点转变到督促有关责任部门依法依规履行职责上来。要树立法治思维和法治方式，更加注重从法律制度、法治方式和法治机制入手，实现依法治权，依法从严治官。同时，要充分运用先进科学技术，特别是电脑技术、网络技术、通信技术、录音录像技术等现代证据采集和信息搜集等方面的技术，提高纪委工作人员的思想素质和业务能力，提高监督的技巧和办案的能力。

3.信息基础：拓宽纪委获取信息的途径

信息是监督的基础。要使监督机制发挥作用，就必须保障监督者能够获得充分的信息。有效的监督权的必要条件之一，就是解决监督者与监督对象之间信息不对称的制度安排。

拓宽纪委获取信息的渠道和途径，完善巡视制度，不断深化信访举报资源的综合利用，搭建网络信息平台，广泛收集来自社会各方面和基层群众监督的信息，打破信息不对称局面。为此，要保障纪委调查和取证权的有效行使。要强化纪委对被监督部门的常规检查，破除部门的各种信息障碍，要敢于利用现代科学技术成果，应用高新技术装备，提高纪委监督的科技含量。同时要定期检查领导干部个人重大事项报告制度、经济责任审计制度等落实情况，依纪依法实行诫勉、质询、问责等制度。

结合廉政风险防控工作，探索建立廉政风险预警机制，进一步督促有关单位完善信息公开、责任追究、群众评议等制度，最大程度减少权力运行风险。同时，纪委要关注网络反腐的动态，建立网络信息筛选机制，及时发现腐败的线索和踪迹，甄别真正的信息。事实证明，网络信息可以成为纪委免费的监督调查员，可以转移纪委巨大的监督信息成本，是权力监督不可或缺的信息平台，也是反腐败斗争中的一支重要力量。

完善保护举报制度，加强维护和保障监督者（如举报者、检举人、审查者、信访者、批评者和“民告官”者等）的基本权益，特别是监督者的人身安全、财产安全和职业安全等，同时严厉查处打击报复者，全力消除举报人的后顾之忧，保障纪委获取有效信息的途径。如美国1972年发生的“水门事件”，其中神秘的幕后举报人“深喉”身份一直被保密，直到33年后2005年他去世，身份才被曝光。

4.动力机制：加强激励机制和落实责任追究

“徒法不足以自行”，监督权与实际的监督行动不是一回事。要想使法定的监督资格能被运用起来，关键看监督者是否有内在动力和外在压力，只有有效地鞭策和激励监督者，才能切实推动权力监督。因此，纪委要加强内部的激励机制，落实责任追究，使纪委干部既有动力又有压力去履行监督责任。

首先，可以尝试建立监督收益制度，提高对监督者的激励。比如给予举报者、批评者、纠错者或纪委监督人员等运筹人的奖励，甚至可以考虑让其从监督成果或所挽回的损失中分成。西方法律中会给予举报人奖励，比如挽回损失总金额的5%等。监督收益制度在一定程度上能解决我国“人情社会”中的难题。其次，建立独立的纪委干部考核和选任升迁制度。现有的纪委干部管理与其他部门干部一样，但是由于纪委工作性质决定了纪委干部的地位“进退两难”，工作积极尽职尽责查办案件多，会得罪一部分人，工作不积极、查办案件少，则会被广大群众认为失职渎职。因此，应该建立独立的纪委干部管理系统，根据工作特点进行选任升迁，增加纪委干部的工作积极性。最后，落实责任追究制度。建立健全责任追究的制度体系、工作程序和保障机制，形成责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问。各级纪委要加强自身建设，对纪委干部严格要求，严格监督，严格管理。通过成立对纪委干部进行监督管理的专门机构，加强对纪委干部履职行为的监督检查，切实解决“灯下黑”的问题。

参考文献：

[1]韩志明﹒监督权的内在贫困及其理论建构[J].福建省委党校学报，2009（8）.

[2]赵昆京，朱正荣.落实两个“责任”存在问题及对策思考[J].红河探索，2014（3）.

[3]费斯勒.行政过程中的政治——公共行政学新论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：434.

[4]林尚立.中国反腐败体系的构建及其框架[J].河南大学学报（社会科学版），2010（1）.

[5]王希鹏.改革党的纪检监察体制的几个关键问题[J].理论视野，2014（8）.

（作者单位：河南大学哲学与公共管理学院）

责任编辑：张功杭