推进苏州“政社互动”创新模式新发展

盛蕾

随着苏州经济社会快速发展，基层社会服务管理任务日益繁重。为适应新形势，构建多元共治的新型基层治理机制，苏州从创新社会治理模式入手，在创新社会治理、改善社会治理方面做了一些探索和实践。其中，“政社互动”是苏州社会治理创新的最新成果，它率先在全国将深化行政改革与发展基层群众自治、加强社会协同管理实现了有机结合，是当前推进社会治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。

一、苏州“政社互动”创新社会治理模式

近年来，苏州作为我国改革开放的重要窗口之一，经济、文化和社会建设等各个方面都获得了快速发展，城乡居民生活水平不断提升，特别是多数农村居民逐步住进城市社区，居民公共服务需求不断增加，参与意识日益提高，利益诉求复杂多样，对进一步深化村（居）民自治、增强城乡社区自治和服务功能提出了新的更高要求，也对进一步强化政府公共服务、改进公共服务提供方式提出了新要求。

苏州市基于对经济社会发展趋势、行政管理体制改革方向和居民群众愿望等的把握，以更好地服务人民群众为目的，以理顺基层政府与自治组织职责为切入点，以规范政府行政行为、规范自治实践为着力点，以构建多元共治的新型基层治理机制为目标，在深化行政改革与发展基层群众自治、加强社会协同管理方面进行了尝试——推进“政社互动”的探索实践，即“政府及其部门”和“村居基层群众自治组织、社会组织”这两类社会管理主体之间，通过“衔接互动”规范行政权力，提升自治能力，激发社会活力，加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局。苏州“政社互动”在连续三年召开推进会，提出三年行动计划（2013～2015年），以及相继出台十个政策文件等推动下，目前，已在全市街道、乡镇层面实现了全覆盖，“政社互动”社会治理格局初步确立。一是“两份清单”实现“政社分开”。编制形成《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份清单，基本划清了基层政府和社区自治组织责权边界。二是“双方契约”促进“政社合作”。废止乡镇政府与街道及村（居）委会间的“行政责任书”，以《基层群众自治组织协助政府管理协议书》的方式，明确基层政府委托自治组织事务的项目内容、经费保障和违约责任，对自治组织依法协助事项实行“支付协助”，市、镇两级财政平均支付每个自治组织协管经费15～20万元，彻底改变了基层政府采取行政手段干预自治事务、采用行政命令下达指标任务的工作方式。三是“双向评估”强化“政社互动”。建立由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由村（居）党组织、村（居）干部群众代表组成的政府履职履约情况评估小组，对双方履约情况进行年度评估。重点加强对基层政府工作指导、支付兑现、行政干预情况的监督考评，建立了评估结果与基层政府、责任部门及责任人绩效考核挂钩的有效机制，将委托协议确定的各项目标任务落到了实处。

苏州推进“政社互动”探索实践，约束和规范了基层政府的行政权力，提升了基层自治组织履职能力，实现了基层治理机制重建，取得了基层政府归位、自治功能增强、居民群众受益等多方共赢成效，为落实党中央关于完善基层民主制度、实现政府管理和基层民主有机结合、加强基层社会管理和服务体系建设等一系列决策部署提供了一些经验。为深化行政体制改革开辟了新途径。“政社互动”从规范自治组织承担的行政事务、建立村（社区）公共服务准入制入手，倒逼基层政府转变职能，基层干部作风转变，把关注重点切实转移到完善公共服务设施、丰富公共服务项目、提高公共服务质量上来，创造了自下而上推进行政体制改革的新思路。为发展基层群众自治机制打开了新视野。“政社互动”一方面明确了自治组织协助政府工作的法律依据，为衡量自治组织的公共服务效能提供法制标尺；另一方面，健全“确权”、“签约”和“评估”中的民主决策制度，探索协商民主在基层的实现形式，扩大社区居民的有序参与，坚持党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一，创造了在新的历史起点上完善基层群众自治机制的新经验。为健全基层社会管理体系增添了新动力。“政社互动”将“责任制”转变为“委托制”，使基层政府从具体而微的社会管理事务中解脱出来，赋予基层政府新的角色定位。基层政府“减政放权”，营造了自治组织和社会组织充分发展、社区居民和驻区单位充分参与的良好环境，释放了各类主体的自治活力，创造了政府主导、政社分开、权责明确、依法自治的基层社会管理新局面。为推动基层党风廉政建设提供了新抓手。“政社互动”以“清单”限制基层政府行政权力，以“评估”保障居民群众监督权利，把政府“权力”关进了居民“权利”的笼子里，体现了决策权、执行权、监督权相互制约且协调的基本原则，实现了对权力科学配置和对干部有效监督的有机结合，使行政权力始终公开透明运行，创造了基层政府权力制约监督的新形式。

二、苏州“政社互动”仍需进一步完善

尽管苏州在全国率先推进“政社互动”方面取得了一定的成绩，但和党的十八届三中全会提出的新要求、苏州经济社会发展的新任务、人民群众的新期待相比，仍存在许多薄弱环节，“政社互动”的实效性与生命力尚未充分展现，创新社会治理、推进苏州和谐善治还有大量的工作要做。

思想认识有待进一步深化。从全市各地看，“政社互动”推进不能满足于出台了文件，召开了会议，签订了协议，应关注是否真正落实工作实际成效。从市级部门看，运用“政社互动”理念指导和开展工作，尚停留在部分试点部门，创新社会治理、激发社会组织活力尚缺乏必要的研究和操作路径。

基层政府依法履职事项有待进一步细化。虽然“两份清单”厘清了权力边界，协助事项实行了契约管理，但实际中仍存在“越位”、“错位”、“缺位”等行政权力运作不规范，以及“费随事转”不到位等现象，社区治理现代化缺乏体制性保障。乡镇人民政府（街道办事处）作为基层社会管理的枢纽中心，其社会管理和公共服务职能没有强化，仍旧扮演“二传手”角色；在实际工作中，“管理属地化”被无限扩大，仅仅明晰基层政府与城乡自治组织的权力边界还不够，需将县（区）、乡镇（街道）、城乡社区这三级主体的权力边界依法依规界定清楚，才能建立依法规范的权力运行机制。

社会治理主体的能力建设有待进一步提升。从调研看，政府、社会组织等主体建设在制度设计等方面都已有一定的安排，相比而言，村居基层群众自治组织虽然在社区减负专项治理中获得了一定的自治空间，但受固有思维和传统工作方法影响，仍习惯对上负责，习惯替民做主，在组织居民开展自治服务与管理上，存在不想干也不会干等现象；联系党和政府的桥梁与纽带作用发挥还不够，村居委会号召力、凝聚力、影响力尚不够，这对基层社会治理来说是个相当大的挑战，必须提上议事日程加以研究和破解。

“政府”和“社会”良性互动机制有待逐步建立和规范。当前，苏州“政社互动”工作的重心大多在社会治理主体的建设上，除太仓开展了“政社互动面对面”等活动外，其他地方对“如何互动”缺少探索，对党组织如何发挥组织保障和思想引领作用缺少研究。各级党委政府、基层群众自治组织、社会组织等社会主体间的协商互动缺乏有效载体、沟通机制和相关制度安排，用以保障人民群众享有决策和管理的知情权、表达权及监督权。急需探索党领导下的基层协商民主，为日益多元的表达提供一种制度性通道，以容纳广大群众参与和表达的热情，切实回应民主期盼，在沟通协商中化解矛盾，达成共识。

三、推进苏州“政社互动”迈上新台阶

“政社互动”是当前贯彻落实十八大及十八届三中、四中全会精神的有力抓手，它强调主体平等、态度理性、对话畅通，强调规范行政权力，激发社会活力，形成法治思维与方式，契合了全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的最新要求，契合了全面推进依法治国、发展社会主义民主政治的最新要求。“政社互动”发源于苏州并已在全省推行，全国各地纷纷带队赴苏州学习考察。在全国学苏州的背景下，苏州需要增强危机感和使命感，以实现社会治理体系和治理能力现代化为目标，在巩固已有实践成果的基础上，注重把握新要求，立足新起点，深化新实践，谋求新跨越，进一步深入推进“政社互动”，提高社会治理科学化、法治化水平。下一阶段，在按时序落实“政社互动”三年行动计划的基础上，应重点抓好以下四个方面的工作：

以“壮士断腕”的决心推进政府自身改革。政府只有对权力进行有效的自我约束，并从某些社会管理活动中退出来，交给社会自治力量、组织去承担和负责，“政社互动”才有广阔发展空间。持续推进政府转变职能。加大购买服务力度，完善公共服务采购流程，动态调整“三份目录”，改革预算管理制度，研究制订政府与社会组织双向评估指导标准和事中事后监管的措施办法，推进政府转移职能、购买公共服务规范有序进行。规范行政权力运行方式。推广苏州市相城区做法，厘清区（市）级部门、街道（镇）、社区（村）三级职责清单，真正实行“清单之外无权力”。探索包括辅助执法、行业行政指导、行政资助、柔性执法等多种行政管理方式，最大限度引导社会大众参与社会治理。推进街道体制改革。结合《苏州市街道办事处工作规定》的修订，研究推进街道体制改革的目标任务、方法路径和工作措施，充分发挥街道在“政社互动”中上传下达的枢纽作用。

以务实创新的举措培育发展社会力量。社会力量的壮大是“政社互动”的关键因素。一方面，要推进社会组织健康发展。坚持培育发展和依法监管相结合，建立培育基地、公益创投、能力提升常态长效扶持机制，加大财政资金扶持力度，形成政府支持、社会组织作为、人民群众受益的良性循环机制和效应。加强社会组织自身建设，组建社会组织党委，加强监管执法力量，推进登记许可、年度检查网上办理，抓好社会组织信息公开，推动社会组织诚信建设。积极稳妥推进“一业多会”改革试点。另一方面，积极推进现代社区治理。巩固社区减负成果，进一步改进社区治理方式，健全以社区党组织为核心、基层自治组织为主导、居民群众为主体、社区社会组织和驻区单位共同参与的社区治理体制机制，推动形成和谐善治的社区治理结构。着力提升村（居）委会依法自治能力，完善基层群众自治机制，发挥村规民约、居民公约等社会规范在社区治理中的积极作用。

以协商民主制度化为要求推进“政”“社”良性互动。利益多元化是现代社会的基本特征，治理这样的社会形态，处理好多元主体之间的互动尤为重要。只有搭建起互动的载体平台，探索互动机制的制度化，“政府”与“社会”才能真正实现良性互动。推进政府与基层自治组织、社会组织之间的纵向互动。以政府公共政策决策、绩效评估为切入点，进一步完善并落实镇（街）与村（居）委会的双向评估办法、流程；以服务群众为落脚点，建立党政部门与城乡社区定期联系互动制度；以行业协会改革为契机，进一步推动政府向行业协会（商会）转移部分职能，购买公共服务并取得显著进展；以举办首届公益伙伴周活动为抓手，搭建政社互动平台，促进政府、社会组织、企业和基金会等相关资源的整合与对接。推进社区各类主体之间的横向互动。以社区服务项目化运作为纽带，建立社区发展公益金，强化居民自治，发展协商民主，扩大向自治组织、社会组织购买服务，推进社区、社会组织、社工人才“三社”有机联动。推进各类主体间的协商民主机制建设。围绕基层社会公共事务和居民切身利益，探索党领导下基层政府、基层组织、社会组织三者之间的民主协商机制，健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等沟通协商机制，推进基层协商民主的广泛性、多层性、制度化，使社会活力充分释放，民意与民智通过各种协商平台汇聚，与决策层实现便捷通畅的对接。

以营造支持氛围为重点进一步扩大“政社互动”工作成效。“政社互动”是一项涉及政府、社会方方面面的综合性改革，需要加强整体设计，进一步推进以“政社互动”为重点的基层社会治理改革联动发展，着力构建“政社互动”常态化、长效化发展机制。一是扩大运用领域。加强“政社互动”理念、方法在社会治理各领域的运用，在行政决策、执行、监督及救济的全过程中建立多元参与协助监督的机制，在劳资矛盾较多的行业探索建立多元主体联动协商共治机制，在现代社区治理建设中转变公共服务供给方式，完善行政机制、市场机制、志愿机制相衔接的服务体系。同时，推进成员单位在挂钩地区开展专题性试点工作，通过“解剖麻雀”的方式推动党政部门全面参与到“政社互动”的研究与推进中。二是扩大社会参与。加强社会宣传，提高“政社互动”的社会知晓度，设立市级“政社互动”观察项目，发挥观察员队伍作用，努力形成政府、社会组织、城乡社区、企业、高校、媒体等多方力量合力推进“政社互动”新格局，不断提升社会治理能力的现代化水平。三是营造社会氛围。建立“党建引领、政社互动”推进体系，研究制订相关政策制度与实现路径，发挥各级党组织在“政社互动”中的抓总引领作用；建立绩效考评机制，定期或不定期地对“政社互动”工作进行督查，将党政部门参与“政社互动”工作纳入绩效考评，切实将各项工作落到实处；加强人才队伍培训，将“政社互动”纳入各级党委中心组学习、公务员各类培训、菜单式选学课程，促进各级领导干部、公务人员提高认识，更新理念，凝聚合力，推进共识。加大苏州社会治理领域领军人才的引进和培养，对城乡社区工作者、社会组织负责人开展专业培训，搭建实践平台，提增能力素质。

（作者系苏州市人民政府副市长）

责任编辑：戴群英