新型城镇化过程中农民工市民化障碍因素解析

曹宗平，蓝骏东

(华南师范大学 经济与管理学院，广州510006)

改革开放以来，随着社会经济的快速发展，中国已有超过2 亿农村剩余劳动力转入城镇非农产业就业，城镇化水平从1978 年的17.92%提高到2013 年的53.7%，年均增长3.2%。就中国的现实而言，城镇化的实质是农民转移到城镇就业与农民工市民化的过程。同时，农民转移就业与市民化不仅是城镇化发展的主要动力，也是“以城带乡”解决“三农”问题的根本要求。2014 年3 月国务院颁布实施的《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》第三篇中专门列举了“有序推进农业转移人口市民化”的具体措施。可见，新型城镇化建设中的农民工市民化问题已经进入操作层面，必须认真贯彻落实。

现实中，农民工迁入城市的意愿强烈。国务院发展研究中心针对20 多个城市进行的调查结果显示，53.2%的农民工希望在地级以上的城市定居，37.9%的农民工愿意在小城镇或县城定居，仅有8.9%的农民工愿意返乡定居，其中，新生代农民工市民化愿望表现得尤为强烈和迫切［1］。

一、中国城镇化长期滞后于工业化

事实上，工业化与城市化是两个密不可分的过程，二者相互协调互促才能维系特定区域经济社会的健康发展。一方面，工业化是城市化的实质内容，正是依托于日益勃兴的工业经济，城镇空间才得以充分吸纳二三产业和大量非农就业人口聚集，进而推动城市化进程;另一方面，城市化是承载工业化的动态物化载体形式，城市化为工业产品提供了广阔的销售市场和顺畅的物流通道，并为企业和居民共享城镇要素、知识传播、协同创新等创造了有利条件。

然而，中国计划经济时代所实施的赶超型工业化战略，通过过度抽取农业剩余为重工业进行原始资本积累，通过刚性限制农民“盲目”向城市流动，为城镇减轻负担，维护城镇秩序，造成城市化渠道的人为堵塞，最终导致中国城市化水平长期滞后于工业化水平。新中国成立以来，中国城市化水平与工业化水平始终不相协调(见文后图1)。从国际经验看，世界一般国家的发展规律是城市化进程中城市化率要略高于工业化率。然而，新中国成立以来(“文革”时期除外)，中国的城市化率一直滞后于工业化率，截至2013 年，中国的城市化率仍落后于工业化率14.5 个百分点。

从国际视角看，中国的城市化率与发达国家相比明显滞后。根据以往研究经验，城市化与工业化的比率可以作为判断一国或地区城市化是否与工业化协调发展的简单依据。依据世界银行数据库中的数据，2011 年，中国的城市化率与工业化率比值为1.09，远低于世界GDP 排名前十国家2.8 的均值(见下页表1)，表明从城市化与工业化协调发展的角度来看，中国城市化水平滞后性也十分明显。

另外，把中国与其他处于相似发展阶段的国家相比，也得出同样的结论。2012 年，人均GDP处于5 500 美元～7 000 美元的国家共11 个。中国的人均GDP 仅比这些国家的均值低约3%，但城市化率与工业化率的比值却比均值低42%(见表2)，表明中国与处在相似发展阶段的国家相比，城市化率也明显滞后于工业化率。

表1 2011 年GDP 排名前十的国家城市化与工业化比率

此外，将中国的数据与钱纳里等人提出的多国增长模式中工业化不同阶段的标志值比较，也发现现阶段中国城市化水平仍存在较大程度的滞后性(见下页表3)。2013 年，中国的人均GDP 换算成1964 年美元为881 美元，进入钱纳里多国模式中的工业化后期阶段，对应的城市化率应该达到60% ～75%，但2013 年中国城市化率仅53.7%，二者间存在较大差距。

其实，中国实际城市化率还要远低于计算所得的城市化率。目前的城市化率指标是以城镇常住人口占总人口的比重计算，然而，许多“离乡又离土，进城不离农”而在城镇中长期居住、务工的农民工，也被纳入城市化率指标的计算范围内，但这部分农民在现实中却无法成为真正意义上的城镇人口。据统计，这部分人口在“十五”期末大约有2 亿人左右。事实上，目前中国的户籍人口城市化率只有36%左右。

表2 2012 年与中国相近发展水平国家的城镇化与工业化比率

表3 钱纳里多国增长模式:工业化不同阶段的人口城市化率标志值

二、农民工市民化的制约因素

目前，中国城市化的首要任务就是让进城务工的农民工转变为城镇居民。然而，社会制度性障碍、农民工素质偏低、高昂的公共服务和城市生活成本，以及农民工社交圈狭小等障碍，致使农民工市民化进程困难重重。

1.社会制度性障碍因素。影响农民工市民化的最主要因素是社会制度性因素。这些制度性障碍集中表现在三个方面，即城乡分割的户籍制度、城乡割裂的二元劳动力市场和僵化的农村土地承包制度。

第一，城乡分割的户籍制度。为了确保重工业战略的实施，中国在计划经济时代构建了“城乡分治、一国两策”的二元社会结构，其中，城乡有别的户籍制度是维系该结构的最核心要素。虽然当前的户籍制度已经起不到限制农民进城的功能，而且十七大以来国家还出台了一系列政策积极推进户籍制度改革。2014 年7 月，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消了农业户口与非农业户口的性质区分。但是，户籍改革的最终目的并非简单地变更“农”与“非农”的称呼，而是使“农”与“非农”获得平等的公民权利。然而，在现行财税体制下，地方政府财权与事权的不匹配导致其缺乏增加农民工市民化公共成本投入的动力，许多公共服务政策依然长期与户籍直接挂钩，难以剥离，使城镇中的农民工在享受教育、医疗、就业、社会保障、保障性住房等公共服务上仍遭受着歧视性对待。

第二，城乡割裂的二元劳动力市场。中国多数城市的劳动力市场是严重分割的二元劳动力市场，对进城农民工存在就业歧视，许多用工单位更倾向于保护拥有本地城镇户口的居民，更青睐流失率低的城镇本地人，农民工的就业空间被大幅压缩，该群体被迫进入稳定性弱、收入低、劳动环境差的“次属劳动力市场”。

第三，僵化的农村土地承包制度。中国目前的土地制度对农民工市民化产生了两方面的阻力，一是来自于农民对土地社会保障功能所产生的主动性依赖，使得农民工在向城镇转移的同时对土地“离而不退”。2003 年颁布的《土地承包法》规定，农民若进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。然而，在城镇农民工群体却近乎游离于现有社会保障体系之外。据统计，2013 年外出农民工参加社会保险的比例偏低，五种社会保险的平均参保比例为15.5%，工伤保险的参保率最高，但也仅为28.5%［2］。农民工社会保障的缺失强化了土地的社会保障功能，使农民依旧倾向于粘着在土地这一最基本的生存资料上，抑制了农民工向市民转化。二是来自于土地的弱流动性。在中国现行土地产权制度安排下，农地的产权模糊，农地流转的外部市场环境不成熟，导致农村土地使用权的流转不够充分。调查表明，新生代农民外出打工后，其中，高达72.5%的人群将承包土地交由家人耕种，另有5.3%选择抛荒，而将承包地以转包等方式流转的仅占21.9%［3］。土地流转的困难增加了农民市民化的机会成本，抑制了农民市民化的意愿。农村承包土地的弱流动性和经营权转让市场的缺失，使农民始终无法彻底脱离乡村土地搬迁至城镇生活，抑制了农民工市民化进程。

2.农民工群体受教育层次偏低、技能单一。农民工难以进入稳定的就业领域，制度障碍是外在影响，更主要的短板是农民工自身素质仍处于较低水平，突出的表现是受教育层次偏低和技能单一，在城镇劳动力市场竞争中处于劣势。从教育层次上看，农民工整体文化层次偏低(见下页表4)。2013 年，在老一代农民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大专及以上文化程度占1.8%;新生代农民工的总体受教育层次有所提升，但主要的学历层次依旧停留在以初中、高中为主。从接受专业技能培训的情况看，2013 年，接受过技能培训的农民工只占32.7%，其中，接受过非农职业技能培训的农民工仅有29.9%。根据2011 年国务院发展研究中心发布的《农民工调查》，没有技能等级的农民工占58.2%，高级技工占3%，技师占1. 4%，高级技师仅占0.5%［4］。技能培训的缺失直接导致了农民工职业技能素质的总体低下，就业层次难 以提升。

表4 老一代及新生代农民工的受教育水平

然而，即使农民工接受了一定的技能培训，但这些技能的简单性、专用性和雷同性特点也阻碍着农民工跨越城镇劳动力市场的壁垒。一是从业技能的简单性，农民工多数从事简单劳动，部分农民工甚至只吃“青春饭”，从事简单重复性体力劳动，技术含量低;二是就业技能的专用性，农民工的技能对于用人单位而言资产专用性极强，工种限制性大、岗位转换性差，农民工一旦转入其他岗位，这些针对性极强的技能便失去了用武之地;三是从业技能的雷同性，农民工从业技能的差异性不明显，有很大的可替换性，使农民工之间的同质性竞争激烈，在劳动力市场中工资议价能力差，工资待遇低。

3.农民工市民化综合成本高昂。农业剩余人口转移到城镇工作生活定居，并获得相应的福利待遇和均等化公共服务，需要巨额的经济成本。相关成本主要包括公共成本和个人成本两部分，其中，公共成本是指政府为保障农业转移人口市民化而在各项公共服务、社会保障和基础设施新扩建等方面所投入的财政支出，主要包括农民工随迁子女的教育支出、社会保障支出、保障性住房支出和社会救助支出等，据测算，这部分成本占总成本的1/4;个人成本则主要是指农业转移人口在城镇定居所需支付的生活和发展费用。

据《2013 年城市蓝皮书》测算，目前，中国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13 万元，其中，东、中、西部地区分别为17.6 万元、10.4 万元和10.6 万元。该书还指出，假设中国每年的城镇化率以0.8% ～1.0%的速度推进，到2020 年，中国城镇化率将超过60%，今后还将有近5 亿农民需要实现市民化，按上述公共成本计算，则至少需要投入40 万亿～50 万亿元［5］。但是，在现行财税体制下，地方政府财政压力巨大，对农民工市民化进程中公共服务投入的力度严重不足。2013年发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》指出，农民工享有的公共服务仅为城镇居民的44.49%，比2011 年的45.20%降低了0.71 个百分点［6］。例如，在农民工子女的受教育服务方面，在义务教育“地方负责，分级管理”的政策体制下，农民工子女的教育经费难以落实，农民工子女在城市上学很难享受“两免一补”政策;在住房保障方面，大部分城市未将农民工纳入住房保障体系，仅有0.4%的农民工能住进政府提供的廉租房。

在个人成本方面，据测算，中国东、中、西部城镇人均生活发展成本分别为2.0 万元/年、1.5 万元/年和1.6 万元/年。除生活发展成本外，若农民工要在城镇真正立足，仍需支付一笔可观的购房成本。在诸多高成本因素中，高企的房价已成为农民工市民化的“拦路虎”，即使按房屋建设成本价计算，农民工在东、中、西部城镇的购房成本也分别需要12.6 万元/人、8.4 万元/人和9.1 万元/人，全国平均为10. 1 万元/人［7］。农民工多数外出到大中城市务工，若按大中城市的房屋市场价计算，费用更加可观。一边是高昂的住房成本，另一边却是农民工微薄的工资收入，2013 年农民工人均月收入为2 609 元，扣除基本的人均月生活消费支出892 元，仅能结余约1 700 元，相比于高企的房价，可谓杯水车薪。高昂的公共服务和个人成本使得地方政府和农民工个人均不堪重负，严重阻碍了农民工市民化的进程。

4.农民工在城市中的社交圈狭窄。农民工市民化的过程，不仅是经济层面的过程，更是农民工思想观念和生活方式城市化的过程，这个过程是农民工在与城镇市民交往互动中通过模仿、学习实现的，不仅取决于农民工与城镇居民接触的主动和频繁的程度，也取决于城镇居民对农民工的接纳程度。但事实上，由于农民工素质较低，以及该群体在城市延续其原有的乡村行为方式所引致的与城市居民的不协调，农民工时常会受到市民的歧视。零点调查集团对京沪汉等地外来人口的调查发现，45%的外来务工经商人员感到有时会受到歧视，2/3 的外来务工经商人员表示，他们不敢也不愿与城里人交朋友。另外，农民工也遭受了城市政府管理上的歧视，城市政府对农民工的态度是经济上接纳而社会管理上拒绝。一方面，城市热衷于吸纳农民工填补低端空缺岗位，发展城市经济;另一方面，在进行社会治安综合治理、市容环境整治时，农民工又成为排斥的对象。

城市歧视给农民工筑起了融入城市生活的壁垒，因此，农民工的社交圈具有明显的封闭性，以亲缘、地缘、业缘关系集聚在城郊结合地区，成为一个内部融合、外部疏离的“孤岛”。根据调查，农民工打工时的人际交往圈子基本上限定于老乡、同事、朋友和亲戚。由于长期的城乡分割、乡村生活方式与城市生活方式的不协调，造成了农民工与城镇居民间的隔阂，与城镇居民的情感交往极少，仅占约3%(见文后图2)。

农民工在城市中“孤岛”式的存在所引发的社会问题不容忽视。首先，农民工就业渠道狭窄。由于社会交往仅局限于熟人圈子，导致农民工获取就业信息的渠道仅局限于亲缘网络，主要是通过老乡和亲戚关系获得，这也直接决定了农民工的工作只能局限在那些报酬较低、工作环境较恶劣的工种，并形成恶性循环。其次，乡村生活方式与思维观念在城市中的复制加剧了与城市文化的冲突。封闭的社交圈是一个不断自我强化的群体，这个群体为乡村生活方式提供了在城市中的栖息地，农民工更容易在这个封闭的环境中复制过往的思维观念，阻碍新观念的形成。最后，农民工被“边缘化”所形成的归属感缺失。农民工身处城市，却遭受排斥，很容易造成心理上与城市居民隔阂与对立，甚至产生敌对和仇视，进而演化成社会的不稳定因素。

三、政策建议

《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》指出，到2020 年，要实现常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。要达到上述目标，就必须直面并突破当前农民工市民化进程中所存在的重重障碍和诸多瓶颈，加速推动城镇化进程。

1.剥离附着在户籍上的社会福利。户籍制度改革的首要任务是剥离附着在户籍上的各种权益。第一，地方政府要依据自身经济社会发展水平和增扩公共服务的承受能力，以《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》为依据，全面放宽对中小城市和小城镇的落户限制，完善大城市现行户口落户政策，以农民工在城镇就业、社保缴纳和居住的年限等各项指标为基准，制定相应的农民工落户标准，逐步把符合条件的农民工及其家人转变为城市市民，并赋予其与城镇市民同等水平的公共服务。第二，要根据常住人口配置公共服务资源。在城镇长期务工的农民工属于常住人口的统计范畴，要将该群体纳入城镇的基本公共服务体系，保障其平等地享有城市政府所提供的基本公共服务。第三，建立健全农民工社会保障体系。要逐步扩大农民工的社会保障覆盖面，把符合条件的农民工纳入城镇低保覆盖范围，在养老保险费用征缴方面，应酌情减免农民工的缴纳额度。第四，把农民工随迁子女纳入城镇教育财政保障体系，保障农民工随迁子女平等接受义务教育。由政府按照学校实际接收学生的数量向学校划拨教育经费。

2.建立统一的劳动力市场，维护农民工合法权益。逐步构建城乡统一的劳动力市场，取消对农民进城务工的各种限制，形成城乡劳动者平等的就业制度。在劳动力市场上，农民工不仅要获得平等的就业权，还应该享有劳动保护权和相应的社会保障权，而现有的《劳动法》和《工伤保险条例》等法律法规主要适用于城镇居民，忽视了对农民工的保护，因此，应进一步扩大和具体化其适用对象的范围，将农民工的权益保护纳入其中。此外，还应建立司法援助制度，为需要维权但缺乏经济基础和法律知识的农民工提供法律救助。

3.解决农民工市民化过程的高成本问题。首先，构建农民工市民化的成本分摊机制。农民工市民化的成本应该由政府、企业和农民工共同承担。公共成本部分主要由政府承担，其中，随迁子女的教育、社会保障属于中央政府的事权范围，应由中央政府通过财政转移来分担，而社会救助、保障性住房、就业等则属于地方政府的事权范围，主要由农民工所在地政府来承担［8］。企业应当保证按时支付农民工的工资，按规定为农民工缴纳养老、医疗、工伤保险等。农民工自身则通过工资收入来承担在城市的基本生活成本，同时可以考虑以放弃宅基地、土地等的收益换取在城市的生活成本，以及社会保障成本中的个人支出部分。其次，建立合理有效的财政转移支付制度。中央政府应依据城镇吸纳的农民工数量给予地方政府相应的财政转移支付，各地方政府则应当遵循“依据个人的贡献来享受城镇福利和公共服务”的理念，对贡献力量更大的农民工给予更多的服务享受。最后，创新政府与市场、政府与社会组织的合作机制，充分调动民间资本的积极性，可以通过BOT、TOT 等多种方式寻求与市场的合作，多渠道解决农民工市民化的资金问题。

4.强化职业培训，提升农民工素质。解决农民工市民化的关键在于教育培训，应把农民工的教育培训作为推进农民工市民化的基础战略。各级政府应该为农民工的教育培训提供场地、管理服务和师资力量，充分利用中职学校、高职院校、远程教育机构、社区学院、劳动培训中心等教育培训机构，加大对农民工群体职业技术培训力度。用工单位方面应着眼于现实需求，对农民工的从业技能进行岗前、岗中培训。农民工也要积极面对自身存在的知识技能缺陷，重新学习和掌握城市生活工作所必需的工作技能。另一方面，还应针对农民工开展城市适应性教育，包括行为规范教育、安全常识教育、法律法规教育，以及关于心理健康等城市基本生活常识的教育，逐渐摒弃在小农经济下形成的生活方式和价值观念，重新培育起城市式的社会规范，实现由“传统的乡村居民”向“现代的城市市民”的转变，尽早融入城市的文化氛围。

图1

图2

［1］ 方烨.农民工市民化实质是公共服务均等化［N］.经济参考报，2013 -02 -04.

［2］ 国家统计局.2013 年全国农民工监测调查报告［EB/OL］.(2014-05-03)［2015-01-05］.www.gov.cn.

［3］ 简新华，黄锟.中国农民工最新生存状况研究——基于765 名新生代农民工调查数据的分析［J］. 人口研究，2007，(6).

［4］ 国务院发展研究中心.2011 年中国经济报告——农民工调查［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.

［5］ 潘家华，魏后凯. 农业转移人口的市民化［M］//中国城市发展报告. 北京:社会科学文献出版社，2013.

［6］ 中国社会科学院城市发展与环境研究所.中国农业转移人口市民化进程报告［M］. 北京:社会科学文献出版社，2013.

［7］ 中国社会科学院城市发展与环境研究所.中国城市发展报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2013.

［8］ 胡平，杨羽宇.农民工市民化:制约因素与政策建议［J］.四川师范大学学报:社会科学版，2014，(9).