屠宰行业两会建言概述

本刊记者 彭 华

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屠宰行业两会建言概述

本刊记者 彭 华

第十二届全国人民代表大会第三次会议和政协第十二届全国委员会第三次会议分别于2015年3 月15日和3月13日顺利落下帷幕。两会期间，分布在全国各地的畜牧业代表们带着议案、建议和提案齐聚北京，就兽药监管、养殖污染防治、农业保险、农业电子商务、农业资金筹集、生猪产业发展等议题积极参政议政（具体建言见附表1）。通过梳理与统计，发现35位代表（代表名录见附表2）在年龄结构、性别、行业分布等方面呈现独特的特点。在年龄结构方面，代表以60后为主体，35位代表中，60后有21位。在性别结构方面，女性代表的比例超过30%，远高于第十二届全国人大女性代表的平均比例23.4%。在地区分布方面，代表人数最多的省份是养殖业比较发达的广东省，达到7位之多。而在行业分布方面，来自养殖企业的代表占绝大多数，而来自饲料、屠宰和乳品加工企业的代表人数虽不多，却大部分是重量级的人物，多是大型企业集团的当家人，其建言在行业内举足轻重。如2015年两会期间，来自屠宰行业的全国人大代表、双汇集团董事长万隆只提了一个建议，就是废除生猪定点屠宰，参照发达国家的先进经验，与其他食品生产企业的管理一样，实行许可证制度。这个建议颇具“震撼力”，引来了业内人士的广泛关注。

本刊记者对近年来两会上有关屠宰行业以及2015年两会有关畜牧业的议案、建议和提案进行了梳理、汇编，并刊发如下，以飨读者。

屠宰立法

立法现状

目前我国屠宰行业立法方面，仅有国务院发布的《生猪屠宰管理条例》（以下简称“条例”），条例自1998年施行以来，已经2007年和2011年两次修订。2008年商务部制定实施了《生猪屠宰管理条例实施办法》（以下简称“办法”），将条例进一步细化，使之具有可操作性。条例、办法自实施以来，对加强生猪屠宰管理、保证生猪产品质量、保障人民群众身体健康发挥了积极作用。

立法原因

⑴屠宰和肉品卫生管理较好的国家和地区都是通过屠宰立法，治理和管理屠宰业。如英国130多年前就制定了世界上第一部《屠宰场法》，美国1891年制定了《肉类检验法》，日本、香港制定了《屠宰场法》，欧洲制定了《保护屠宰用动物欧洲公约》、新加坡制定了《有益健康的肉类和鱼类（屠宰场）法》等。

⑵条例存在诸多缺陷。一是条例只是一部行政法规，立法层次和处罚权限较低。打击犯罪往往以罚代法，违法成本低，成为加工病死猪、制售注水肉、添加“瘦肉精”等现象屡禁不止的原因。日本的《屠宰场法》明确规定，没有经过批准设置屠宰场的、以食用目的在屠宰场外进行宰杀的，要处三年以下的徒刑，而我国的条例中对于私屠乱宰并没有设置明确的处罚依据，对这种行为的处罚还要借助其他法律法规，如食品安全法等。二是条例管理范围窄。除了目前政府的定点屠宰场外，35%的牛、羊、鸡等民间屠宰都未在监管范围之内（图1）。尽管一些地方政府对生猪以外的畜禽屠宰作出了规定，但地方颁布的管理办法位次低，缺乏对畜禽屠宰主体行为的制约。一些地方虽然实行牛、羊定点屠宰，但由于法律不健全，行政执法人员怕引起行政诉讼，只管理、不处罚，甚至不敢管、不敢罚，致使一些地方牛、羊、禽屠宰市场比较混乱，肉品安全质量令人担忧。三是立法范围仅限于规范屠宰加工环节，未涵盖肉品后续流通环节，而肉品流通市场的混乱并不亚于屠宰市场。我国虽然有食品卫生法、产品质量法、动物防疫法等相关配套法律，但往往难以顾及肉类流通中出现的许多复杂情况和特殊问题。

⑶时机已成熟。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确了食品安全监管主要由农业、食药两部门负责，规定农业部门负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部，包括起草相关法律法规草案，制定配套规章、规范，制定行业发展规划，负责行业统计，负责屠宰环节质量安全监督管理。目前，商务部与农业部已完成了生猪屠宰监督管理职责移交工作，随着监管体制的理顺，肉类产品全产业链的质量安全管理可以得到实现。

图1　2014年我国肉类结构示意图

代表建言

冯平（第十届至第十二届全国政协委员，中国肉类食品综合研究中心总工程师）

2003年：建议国家尽快制定“畜禽屠宰法”，全面规范猪、牛、羊、禽屠宰行为，坚决取缔私屠滥宰，严格执法，对违法者加大处罚力度，使之心存畏惧，从源头上消灭产生食品安全危害的风险。

2004年：尽快制定“畜禽屠宰法”，与国际接轨。

2009年：建议全面取消代宰，明晰屠宰场对其产品的责任，尽快完善相关法律法规，适时出台“屠宰法”。

2012年：认为屠宰应该是有具体的法规规定，内容应该有可操作性，建议将国际上广泛采用的屠宰企业肉品安全责任保障制度、安全风险评估制度、预警制度等都写入法规。

2014年：尽快出台“畜禽屠宰法”，填补立法空白。将国际广泛采用的安全责任保障、安全风险评估、安全预警、安全危机处理、事故处理、事故赔偿、责任追究、缺陷产品召回等重要内容写入该法。将建立肉类食品安全追溯体系以及病死畜禽、废弃物和屠宰污水的处理，动物福利等有关内容写进该法。同时，配套相关法规，依法行政，有效监督。

冯 平

曹家富（第十届全国人大代表，河南华英禽业集团董事长）

2007年：建议我国应尽早制定一部“畜禽屠宰及肉类产品流通法”，对屠宰厂的设置和肉类的生产经营作出严格规定，把屠宰和肉品流通环节全面纳入法制轨道，从而保障肉品质量符合食用卫生标准，促进我国肉类产品的生产发展和走向国际市场。

曹家富

高洪（第十届、第十一届全国人大代表，云南农业大学教授）

2011年：为了我国的肉食品安全，适应加入世贸组织后国际贸易的需要，建议制定出台“动物屠宰法”，以填补这一立法空白。目前没有一部法律对畜牧业生产和肉品销售等进行统一规范，所以必须单独立法，绝不是其他法规可以包容或替代的。

高 洪

万隆（第九届至第十二届全国人大代表、双汇集团董事长）

2013年：应尽快出台“屠宰法”，依法治理屠宰行业，实现屠宰业的依法、有序、健康发展，保障肉品安全。

2014年：呼吁将屠宰立法。

万 隆

落实情况

虽然目前屠宰立法并未启动，但新修订的《食品安全法》预计2015年上半年出台，在新版本中，我们看到农产品销售将首次被纳入监管范围，在行政责任方面，新增加了行政拘留，提高了行政罚款额度。

减轻屠宰企业税费负担

屠宰企业税费现状

目前我国屠宰加工配送环节征收的税费过多、征收标准不统一、税费征收不尽合理的问题十分突出，不仅推进了肉类产品价格的上涨，增加了经营者和消费者的负担，而且成为私屠滥宰屡禁不止的重要原因。

建议减税原因

⑴现行的税收征管政策考虑到的初级农产品生产者多为农户、合作社或小微型农企，农产品购进的增值税抵扣政策与工业品不同，不但可凭增值税专用发票抵扣，也可根据普通发票和纳税人自填的“收购发票”抵扣，并且普通发票、收购发票是按价税合计金额的13%提取进项税。而生猪屠宰加工企业在销售时开据增值税专用发票，将不含税价格作为计税的基础。此外，生猪屠宰企业具有投资额大、技术含量低、劳动力密度高、流动资金占用大、产品附加值低等特点。一直以来，冷鲜猪肉的销售毛利率约为5%，而不少只有屠宰初加工业务、无高低温熟食深加工业务的企业，销售毛利率更低于这一指标。以上原因造成了在现行税收制度下，我国生猪屠宰企业的增值税进项税无法全部抵扣，且留抵额较大，出现严重倒挂。从税制角度，要求将留抵额转增利润，且企业需缴纳相应的所得税。但因这并非企业真正的利润，若企业再为此加重税收负担，将使本来就微利经营的生猪屠宰企业经营更加困难，不利于生猪屠宰行业、肉类产业的健康发展；同时，也不利于我国税收制度的规范。

⑵根据国家财税[2012]75号文《关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》，从2012年10月1日起，实行全面免征鲜猪肉流通环节的增值税。现在生猪生产、加工、批发、零售的流通环节中，生产、批发、零售等环节的增值税已全部免征，而唯独屠宰加工仍执行计征增值税政策。屠宰加工作为流通环节上的中间一环，投入最大，收益最低，未能享受政策带来的实惠，有失公平、合理，应纳入政策享受范围。

代表建言

刘永好（第九届至第十一届全国政协委员，第十二届全国人大代表，新希望集团董事长）

2005：建议对生猪屠宰企业因增值税进项税倒挂而被要求增加的、实际不应由企业承担的税收负担按照实事求是的原则实行扣除，或税务机关根据生猪屠宰行业的特殊性，承认其增值税倒挂的现状，并积极组织专家队伍进行调研、磋商，寻求更加彻底和完善的解决办法。

刘永好

祝义才（第十届、第十一届全国人大代表，雨润集团董事局主席）

2008年：减少税费征收项目，在生猪屠宰环节做到只收生猪屠宰费；降低税费征收额度，农产品加工企业税率全部按13%抵扣和征收；改进税费征收方式，对防疫费和产地检疫费，应坚持在生产环节征收，而销售市场管理费，应坚持在市场环节征收；免征初级产品所得税。

祝义才

张国权（第十一届、第十二届全国人大代表，广东三友集团董事长）

2013年：建议国家适当调低屠宰加工环节增值税税收负担，实行对生猪屠宰企业免征增值税或统一按3%征收率的简易征收办法，以减轻生猪屠宰企业的负担，扶持生猪屠宰加工行业的发展。

张国权

落实情况

为进一步做好免征和取消有关行政事业性收费政策落实工作，2015年2月12日，农业部下发关于落实免征和取消有关行政事业性收费政策的通知，决定对小微企业免征动物产品检疫费，部分定点屠宰场有望不再缴纳检疫费。

定点屠宰制度改革

现状

生猪定点屠宰是自1998年1月1日起施行的原《生猪屠宰管理条例》确立的一项重要制度。该制度的实行，对于保障肉品质量安全起到了积极的作用。但从近年来的情况看，生猪屠宰环节仍存在一些较为突出的问题。主要是：一些地区私屠滥宰活动屡禁不止；对生猪和生猪产品注水以及屠宰病害猪、注水猪的现象时有发生；销售、使用病害肉、注水肉等不合格生猪产品的情况还不同程度地存在；有的生猪定点屠宰厂（场）行为不够规范，甚至成为制售病害猪肉、注水肉的窝点。

改革原因

表1　2013年我国屠宰企业基本情况　（个）

⑴由于定点屠宰场垄断了生猪价格，即使生猪养殖户亏损，屠宰场依然能享受较高的利润，打击了养殖户的积极性。而消费者作为直接客户终端，吃的也是价格高昂的猪肉，增加了群众负担。

⑵由于生猪定点屠宰监管体系不完善，私屠滥宰仍然存在，无法从根本上控制病死猪生产销售以及其他违法行为；区域性农贸市场监测手段的缺失，导致病死猪交易泛滥，严重威胁消费者的健康。

⑶定点屠宰制度不利于改变屠宰行业散、乱、差的现状。据农业部2013年调查统计，我国共有各类型屠宰企业2万余家（表1），其中70%以上企业还处于小规模、作坊式，手工或半机械加工的落后状态，具备必要的产品检测能力、能够采用现代技术装备、建立完善食品安全管理体系的企业数量较少，肉品质量安全存在着诸多隐患。按照《肉类工业“十二五”发展规划》，到2015 年，全国手工和半机械化生猪屠宰等落后产能将淘汰50%以上。但是由于定点制度和管理体制等原因，定点容易撤点难。定点过多监管难，淘汰落后产能推进起来困难很大，屠宰行业小、散、乱、差的现状无法得到根本改变。必须改革管理制度，通过屠宰立法，实行行政许可，标准准入，严格监管，依法取缔不达标的屠宰厂点，打击私屠乱宰，提高屠宰企业参与国际竞争的能力。

代表建言

李泉山（第十届全国人大代表，天津市委商务工委原副书记）

2007年：建议明确对生猪定点屠宰实行行政许可管理，明确行政许可部门，细化行政许可条件，强化许可事后监督；转变现有监管体制，实现权责一致；明确各地地方政府设立监管机构和队伍，并给予人员经费保证；加大处罚力度，追究刑事责任。

李泉山

龙秋华（第十二届全国人大代表，湖南龙华畜牧公司董事长）

2014年：建议降低生猪定点屠宰场的设立门槛，万头以上的规模型生猪养殖企业都可以设立定点屠宰点，以增加竞争，通过市场手段解决定点屠宰场垄断价格的问题。

龙秋华

宫学斌（第十届、第十一届全国人大代表，龙大食品集团董事长）

2011年：建议规范生猪定点屠宰厂的设置，研究制定生猪定点屠宰厂设置规划，通过严格控制总量、合理优化布局、依法建设场点、推动企业升级等措施，逐步提高生猪屠宰加工行业的整体水平；建设区域性屠宰监管平台；建设质量安全追溯体系，开发由生猪屠宰、配送中心、大卖场、集贸市场、团体采购信息等子系统组成的追溯体系，采用统一编码规范，做到从生猪进入屠宰厂、生猪屠宰、肉品流通各个环节中的“一物一码”。

宫学斌

万隆（第九届至第十二届全国人大代表、双汇集团董事长）

2015年：撤销定点屠宰制，实行许可制。设立许可条件，由相关部门依据国家法律法规和许可条件验收，合格后由农业部门发放屠宰许可证，工商部门依据许可证颁发营业执照。针对许可条件，设计年屠宰规模不小于50万头（日屠宰规模不小于1000头）。授予许可证前，屠宰企业必须由环保部门出具达标证明文件，农业畜牧兽医部门出具检验、检疫、设备、工艺、人员达标证明，农业部门出具工艺、规模达标证明。

落实情况

2014年2月28日，农业部发布关于征求《生猪屠宰管理条例（修订草案）（第二次征求意见稿）》意见的函，按照“市场在资源配置中起决定性作用”的改革导向，草案中将生猪定点屠宰制度调整为生猪屠宰许可制度，实行屠宰行业准入管理，提高行业准入门槛，推动行业转型升级，并为之前取得定点屠宰资格的屠宰厂（场）设置了过渡期。

附表1　2015年两会畜牧业议案、建议、提案汇总

附表2　2015年全国两会畜牧行业代表名录