关于权责发生制政府综合财务报告制度改革的思考

苑辉

【摘 要】2014年12月31日，国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发201463号），这标志着我国的政府综合财务报告制度改革正式启动。根据改革的实施步骤，到2020年将基本建成具有中国特色的政府会计准则体系，推行政府成本会计，全面开展权责发生制政府综合财务报告编制工作，并制定相应公开制度。结合我国实际情况，权责发生制政府综合财务报告制度改革，可以预见是一个循序渐进的过程，需要一个较长的时期，但只要各级政府积极配合，逐步推进改革的实施，就一定能够达到预期目标。本文立足于政府综合财务报告制度改革的任务和意义，首先分析了建立权责发生制政府综合财务报告的必要性及其优势特点，然后阐述我国目前政府财务报告的现状及其不足，最后讨论了对引入权责发生制进行政府财务报告制度改革的思考，并形成结论，在目前的一段时期，应该是权责发生制和收付实现制有机结合的现象，随着试编范围的扩大，对显现出的问题及时解决，必将加快改革的进程。

【关键词】权责发生制；政府综合财务报告；政府会计

2014年12月31日，国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发201463号）正式公布。明确改革主要任务是：建立健全政府会计核算体系，建立健全政府财务报告体系，建立健全政府财务报告审计和公开机制，建立健全政府财务报告分析应用体系。改革的意义重大，是对现有政府报告制度的革命性改进，准确且细化了政府财务信息，弥补了现有报告制度的不足，提高了政府公信力，更有助于遏制盲目决策。政府财务报告是以政府的财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统地反映政府财务受托责任的综合报告，主要包括政府的资产负债表、收入费用表及其明细数据表，相关报表附注等。

我国目前的政府财务报告制度仍是以预决算报告制度为主，以收付实现制为核算基础，主要反映政府年度预算执行情况，在反映预算收支状况、加强预算管理和监督方面发挥了重要作用。但随着社会的发展，政府参与的经济活动种类越来越多，仅实行预决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府年度内的资产负债和成本费用情况，不利于政府的资产管理，不利于提升运行效率和防范财政风险，难以满足建立现代政府会计制度、促进经济可持续发展和推进国家现代化管理的要求。因此，必须实施政府会计改革，引入权责发生制，建立全面准确反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的综合财务报告制度。

一、权责发生制政府综合财务报告制度建立的必要性

伴随着近年来我国经济体制的不断深化改革，财政管理方面也不断优化，如2002年推行了政府部门收支两条线，2003年实施了政府采购制度，2007年实行国库集中收付制等等，原有的政府部门预决算报告制度已不能滿足各方需求，那么将权责发生制引入到政府综合财务报告中来已成为必然。

1.国家财政制度建设的精神导向

党的十八届三中全会提出要“建立权责发生制的政务综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2014年的全国财政工作会议强调要“围绕建立权责发生制政府综合财务报告制度，研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南”。相关部门已经意识到有些地方政府大规模举借债务，财政风险日益加大，但从财务报表中并不能体现这些风险信息，只有完善了政府财务报告制度，才能准确获知政府的资产负债及运行成本情况，从而确保国家财政安全。这正是编制权责发生制政府财务报告的重要原因。

2.社会各届需要政府公开更多财务信息

在当今信息社会，政府部门掌握了大量非常宝贵的信息资源，可能对社会主体的发展产生重大的影响。公开政府信息，尤其是财务信息，让社会各主体充分利用这些信息资源，有助其生存发展，这也是建设服务型政府的要求。政府公开财务信息的重要途径是公开具有实际意义的政府综合财务报告。目前，我国在政府财务报告方面尚没有较高的公开性，因此需要建立完善的财务制度和披露制度来规范政府综合财务报告，以便为信息需求者使用。

3.实现我国经济可持续发展的重要环节

经济可持续发展要以经济建设为中心，经济建设的好坏要通过财务报告来反映，可见，财务报告制度关系到经济的可持续发展。政府作为各项公共资源的统筹者，有责任有能力建立清晰准确的财务报告制度，不仅反映当前经济建设的程度，而且更重要的是反映今后的发展趋势，并对可能蕴含的危机信息建立预警机制，这正是建立权责发生制的政府综合财务报告制度的必要性所在。

二、建立权责发生制政府综合财务报告制度的优势

1.履行公共受托责任，接受公共监督

政府财务报告的目标是通过建立健全的财务管理制度，全面反映政府综合财务状况，最终为使用者提供决策依据，以解脱政府的受托责任。其实质就是满足信息使用者的需要，同时，通过政府财务报告，也可以起到公民监督政府的作用。权责发生制综合财务报告能够反映政府履行责任的状况，其通过统一的制度要求来规范报告的内容，使公众对政府的财务状况和经济发展方向有所了解，更有助于提高公信力。

2.规范政府债务管理，建立良好风险预警机制

政府债务是国家财政收入来源的重要组成部分，但随之会产生的是还债的压力。目前并没有明晰的数据表明政府债务数额，尤其是地方政府债务，各种投融资平台五花八门，乱象丛生。引入权责发生制后，虽不能起到立竿见影的效果，但必将有助于规范债务管理，防范被掩盖的政府债务风险，经过一段时期的规范管理，定会形成良好的风险预警机制。

3.全面反映政府财务状况

通过编制权责发生制政府财务报告，收入支出数据将不再是以现金收付为基础，而是按权责发生制要求进行核算，将更加全面准确，政府报告将以高度透明的方式呈现出来，将更准确的反映政府财务状况和运营情况，从而有利于报表使用者准确预测经济运行走势，对经济发展态势做出准确判断。

三、我国政府财务报告制度的现状

1.收付实现制下非现金交易不予记录

收付实现制下，只核算与货币资金交易相关的信息，非现金交易不予记录，这样就不能全面反映在某一特定会计期间的经济活动及其结果，每个期间政府提供的公共产品和服务的成本及其产出的效率水平也无法合理计量。因而就无法有效对政府收支进行监督和评价，也不利于优化公共资源配置，提高政府内部管理效率。

2.不能全面反映政府负债规模

按照《财政总预算会计制度》的规定，“负债是一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务。包括应付及暂收款项、按法定程序及核定预算举借的债务等”，现有的财务报表中只有用现金实际清偿负债时，才会确认支出，因此没有反映政府所承担债务的详细数据，如承担借款的未来还本付息的负担，不良资产的坏账等，重要债务信息往往被忽略或遗漏。

3.无法做出真正的政府综合财务报告

我国现行预算会计系统中，总预算会计和行政、事业单位会计各自有一套会计报表，且各类报表自成体系，不能直接合并形成政府整体的“资产负债表”和“收入支出表”，只能做到简单汇总，而不是合并形成总表。因此到目前还没有一份真正意义上的政府综合财务报告。

4.没有真实地反映政府的运营成本和运营绩效

收付实现制下无法客观体现政府的运营成本，从而不能真实的对政府绩效进行科学评价。绩效考核需要对资源的使用及结果完整的联系起来，但收付实现制中仅将实现了现金收支的款项进行管理。比如计算公共服务成本时只根据实际支出款项而得，而其磨损折旧部分不予考虑，这就导致成本核算的不真实性以及随之而来的绩效考核的不准确。

5.没有包含审计报告，政府财务报告的可信度不高

目前在完成预决算制度过程中，政务财务报告虽然经过了层层审批，但在实务操作中，还是暴露了很多问题，如审批不严，预算执行混乱，年底突击花钱等。国家审计署每年都审计出高达几十亿的违规资金，严重降低了政府财务报告的可靠性。从报告使用者角度考虑，政府财务报告经过审计机构客观公正的鉴定之后，才更具有真实有效性。

四、建立权责发生制政府综合财务报告制度的思考

1.引入权责发生制

收付实现制下，记录收入支出是以现金的收付为基础的，实际收到现金时计入收入，现金付出时计入支出，因此造成了负债不能够全面反映的现象。进行权责发生制改革后，凡是在本期内已经发生的预期经济事项的流入，不论其款项是否收到，都应作为本期的收入，已经发生的预期经济事项的流出，不论其款项是否付出，都应作为本期的支出處理。反之，不属于本期间的收入或支出，即使其款项在本期已经收到或付出，也不应作为本期的收入和费用处理。可以看出，引入权责发生制后从整体上反映了一定时期内经济事项的收支匹配情况。

2.构建权责发生制政府财务报告体系

政府会计内容包括三部分，概括起来可称为“一项制度，两个体系”即：政府财务报告制度、政府会计制度体系和政府会计准则体系。政府财务报告制度作为政府会计的主要内容之一，目前还没有形成比较完善的制度，政府财务报告应由一套财务报表及其附注构成，财务报表是核心，其核算基础是权责发生制，旨在关注政府的整体资产负债状况和运营绩效。政府财务报告作为政府会计在一定期间的最终成果，应完整反映政府的财务运营状况，应对潜在的风险，有助于解脱政府公共受托责任，满足人民大众等利益相关者的信息需要。

3.完善政府财务报告审计制度

政府财务报告应当接受客观公正的审计，在此基础上对其分析才具有现实意义。政府编制政府财务报告，社会公众、立法机构等使用政府财务报告，使用与提供政府财务报告的立场不同，其内容的真实性和可靠性可能会受到质疑，这时可以借鉴企业的经验，开展政府财务报告审计。审计机构以公正、独立的身份介入，对政府财务报告进行全面审计，对其数据的准确性进行核实，提供客观、公正的鉴证报告，使政府财务报告更具可信度和可靠性，保证其披露内容的真实、准确、全面。

4.建立政府财务报告的公开制度

权责发生制的政府财务报告不仅能够全面系统地反映政府财务状况，满足社会公众对监督政府的信息需求，还有利于提升政府运营绩效及评价，为各级政府相关部门的决策提供信息，因此应鼓励各级政府公开财务报告的内容和范围，不断完善对财务报告的监督和绩效评价机制，逐步增强公众对国家和政府的信心和支持力度，保证财务报告改革成效。但应做好推行公开工作的基础工作，避免造成数据重复或丢失造成信息混乱。

五、结束语

建立权责发生制政府综合财务报告制度势在必行，但在较长阶段中，仍是逐步深入，逐步细化，逐步扩大试编范围的探索过程。各级政府部门应提高重视程度，认真编制，发现问题及时解决，力求数据准确，不虚增虚减会计事项。随着试编范围的扩大，对显现出的问题及时解决，必将推动改革的进程，完善政府财务报告制度。

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