省直管县的财政体制改革研究

吴凯庭　刘胜学

摘 要：中央、各级省市政府因地制宜推出自己的省直管县财政体制改革以来，安徽省直管县财政入不敷出的窘境明显缓解，直管县经济水平得到提高。但现在的财政体制改革仍面临着与原有市级管理体制冲突、省直管县本身举措不完善、直管县权力的监督须要加強的局面。本文重心在于挖掘出直管县财政体制改革的背景以及背后存在的问题，并客观看待市管县体制，就下一步改革给出自己的策略。

关键词：省直管县；市管县；财政体制；改革

一、研究前言及背景

前言：县制作为中国政治社会极具特色的地方模式，无论是古代社会儒家国法礼仪下的乡绅政治，近代外域思潮下追求独立的新县制，以及建国后出现的党领导下的县级政府制，县制都作为国家治理下类似于袖珍国家的地方政权。县这个政权层级都拥有完整的国家管理和控制功能以及相应的组织安排、工具手段[1]。县域在维护国家统一稳定上有着不可估量不可替代的作用，郡县制而天下安，仍是中国政治颠扑不破的真理。任何对县级政权的尤其是对极其重要的财权、事权、管理权的变动都会对国家稳定产生深刻易见的影响。在此深厚背景下，中央在2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制[2]。2015年中央印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，在新世纪中共中央已经出台12个关于“三农”问题的一号文件。“三农”问题出自县域，亦必将解决于县域，三农问题之深入解决离不开省直管县财政改革之深入推进，但直管县财政体制改革之目标、影响力之大并不局限于“三农”。省直管县财政体制改革“兹事体大”，受众广泛直接，更需要谨慎对待，小心布局，扎实推进。

改革背景：

1、县域经济的财政困境。我国大多数县域“三农”问题仍然严重，人均收入低下；分税制改革造成地方政府的税收规模的缩小，制约了地方经济发展。商品经济乘改革开放之风深入群众，外来公民理念、纳税人意识等思想观念逐渐为主流群众认知。群众对当权者提出更多元化的管理与服务诉求，在这样环境较差、收入较少、支出更多的情况下，地方政府入不抵支，经济上最终陷入困境。

2、市管县弊端涌现。1982年党中央为打破过度集中的计划体制，实现中心城市带动周边县区共同发展，走城乡一体化道路在江苏省试点并随后在全国推行市管县，市管县无论在当时还是在现在中国的有些地区都确实起到了顺应发展趋势、拉动经济增长、提高民众生活水平的作用。但该体制缺陷也由此慢慢显出。

具体来说增加行政层次，文件及信息的上传下达存在失真、效率不高等缺陷，部分中心城市辐射及带动能力不足，容易出现一个“小车拉大马”的症状。在这样一个传统上官本位至上而又等级森严的国家，显现出市级权力对县级权力的全面领导格局。市级政府很容易地“合理地”将生产要素从县里转移到市里，先发展市，后考虑县，出现“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”现象[3]，城市汲取本就资源控制力弱的县级机关，城乡差距不合理呈扩大苗头，城市带动乡村的共同富裕道路更加不易，引起群众诟病。

3、在国家层面上这是一个涉及到公平与效率的长远战略问题。城市经济是区域经济发展的核心，是工业化的领跑者，城市发展水平是区域效率的体现。县域经济是区域经济发展的跟随者、奉献者以及侧重于工业化发展后期的被反哺者，县域经济和人民生活水平是区域公平的体现。在改革开放早些年，我们提出的是“效率优先、兼顾公平”的口号，是让少数人、少数地区先富起来，兼顾社会公平，避免两极分化。在市管县的体制下，以地级市为核心的包括县域在内的区域经济确实得到某种程度上的起飞，伴随而来的，是群众之间、城乡之间的收入差距得以扩大并且趋势仍在扩张。对于此种情形的警觉，近些年来我国又提出“初次分配和再分配都要注重公平，再分配更加注重公平”的口号。其次在市场经济及城镇化深入发展的今天，公众对社会管理与服务提出了更加多元和细致的要求。政府和公众都有意识的促进共同富裕，在此大背景下，中央鼓励省“一竿子插到县”，率先对直管县的财政体制进行垂直领导，以期突破财政困境，在至关重要的财政收支上推动社会公平，缩小城乡差距，并有步骤地从财政体制改革深入到行政体制改革，权限下放与改善群众服务共同推进。

县级政府的关键权力在于财政权、人事权、管理与服务权。根据马克思基本理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有重大反作用力。财政权是上层建筑中与经济基础最为密切相关的部门，对于财政权属的直管无异于是对市管县体制的“釜底抽薪”。省政府财，资金直接抵达基层，各项直接推进措施，直接流向县域经济最需要的城镇化及三农问题，并从内部改造县域经济基因，实现“自我造血”，摆脱依赖。2004年颁布的《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》，对省直管县财政体制改革的工作内容提出纲领性的指导方案。时隔日久，但这一方案于今仍具有很强的适用性，笔者仍有必要将它再予以阐述。文件关于财政上的省县对口措施包括对包括收支划分、财政收入目标的下达和考核、体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、资金调度、专项资金补助、市对县的补助、工作部署及联系等，在直管县关键性的财权上，大大充实县域财政自主权力及经济能力。从近些年来的《安徽统计年鉴》数据来看，直管县县域经济增速、财政收入、人均收入增长率一般都高于全省平均水平。在招商引资、对外开放、产业结构优化以及公共服务方面，均有更高的提升和优化，县域经济不言自明的取得新突破。

改革是利益的重新洗牌，必然有得有失，但无论是抓到顺风牌还是逆风牌，各派都还有各自的权衡。在一片利好的省直管县的财政体制改革推进中，我们仍能发现些许猫腻。首当其冲的便是市这一层级的不好平衡。在全国范围内，市管县在部分地区还是有自己的魅力所在，但是以省直管县的财税体制改革这一重大举措为先锋，实质针对市管县这一不合理层级的冲击大势所趋，实实在在。而实际改革中，却出现事归县管，钱由省出，但人归市管的局面。在增加县级权力、弱化市级干扰的过程中，市级官员不愿放权、下放的权力“虚”多“实”少；工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊[4]。改革的真实效果有所折扣。直管县权力扩大化可能导致腐败问题、县级人员专业能力不足、省级机关对激增的县财税如何高效激励与考核等问题，在享有更多制度要素、财政福利的省直管县财政对口体制下，配套措施不完善问题突出并亟待解决。

二、省直管县财政体制改革建议

1.尊重历史，充分考量市级政府，具体情况具体对待。东西部地区发展不协调的广泛性、各地区内部发展不协调的深刻性突出是现阶段我国必须直面的国情。在经济发达地区，强市弱县下的市管县效果显著，城乡协作紧密，整个地区经济实力和人民富裕程度高，暂不适宜进行省直管县财政体制。弱市管县是典型的小车拉大马，下属的县应得到省政府注意。当然衡量地区市直管县根本标准在于市能否切实有效的带动县域经济、城乡经济的起飞以及控制城乡之间的合理差距，在差距绝对存在的情况下。具体来说可以通过城乡经济总量，城乡居民收入及收入增长速度，县域乡村城镇化进程及三农问题的投入与成效等指标来衡量。市级机关要认识到改革的迫切性、时代性和合理性，对于已经下放权力的县级机关、将要下放的更多权力和更多部门，要服务大局，“忍痛割爱”并采取“自救措施”。精兵简政，减少财政支出，利用已经积累下的基础设施、区位交通等优势，筑巢引凤、招商引资。财政支出更要流向城市公共服务、公用资源供给等共性方面，以达到管理与服务相互推进，和谐助力市区成长。同时综合考虑曾经市管县下市级政府所做的贡献以及短期内市级政府骤然失去县域经济财政支撑点这一事实，建议省给予市资金和政策上的帮扶。当然市级机关最为重要的还是配合改革深化，在县政府人事任免等领域尽可能大开绿灯，敞开胸怀，教授经济发展、城市管理经验，力争和县政府共同推进城镇化进度和三农问题的解决。

2.省直管县要转变职能，加强配套措施建设，实现行政层级与行政权力相配合。体制方面，要一如既往地推动省直管县财政体制改革，继续财政拨付以大力推动城镇化以及三农问题的解决，引导生产要素向基层政府及基层民众倾斜，除了一如既往的增强省级财政帮扶责任和管理力度，政府尤其需要做的是增强县级财权与人事权完整性、协调性，可申报人大常委直接任命县级干部。根据改革中已存在的省级、县级人员财政相关部门人员工作强度加重、市级工作任务减少，县级、市级地位日渐趋同的事实。可于此再次编配省市县人员，通过加强财政业务培训、熟悉设备、提高财政人员专业素养等有效措施引导多余的市级财政相关公务员在省级和县级机关流动，改善县级及省级财政机关在人员数量质量上和业务事项的匹配。最终目标是实现整个的宏观上增进放权举措，微观上改善部门操作的共生共荣局面。

3必须重视对扩权后县级财政权力的制约。针对下放的各类财政管理权限，必须首先在法律层面上予以规范，使得土地、金融、税务、工商等与财政管理密切联系的部门权限明晰化、制度化。鉴于县级权力与群众过于直接和密切，省级政府还需加强巡视监督，不定期对省直管县财政收支运行情况进行调研暗访，从项目是否利民、利城镇化、利“三农”问题等角度通过官方数据及民众实际反应考察县政府财政预决算。加强对直管县财政领导在内的干部与制度建设，直管县领导要加强自我修养，维护党的纯洁性，还可以从行政执法问责对财政权力进行检查。除此，加强人民监督和社会舆论监督也是必要的手段，政府要主动对媒体和民众公开政务（除少数必须要保密的事项外），透明化财政支出去向及成果，邀请民众参与财政支出决策会议，确保公共权力在阳光下运行。增大当地民意在县级官员考核中的比重，逐步建立既对上负责、也对下负责的官员考核与任免机制[5]，条件具备的区域，能进一步执行财政类部门领导直选。最后，悉心培育第三部门，转移政府职能。力争从上到下、从内到外尽可能的实现对县域财政收支的监督，保障投入的每一份财政取之于民用之于民。

我们希望在理性考量省直管县财政适用条件、切实加快直管县政府职能转变和注重对直管县财政监督以外，省直管县逐渐获得与其繁重事权相对应的流畅的财政渠道、人事渠道、行政渠道。雖然改革自有千般不易，但坚信广大县域在党中央的领导下，在民主和法制的监督下，必将实现县域经济和人民生活水平的共同起飞，真正实现新世纪的郡县制而天下安。（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）

基金项目：本文系安徽财经大学大学生2014年国家级创新创业训练计划项目，项目编号201410378163，项目ID1043

参考文献：

[1] 程念祺.《中国古代缺乏以社会自治为前提的县域治理》[J].《探索与争鸣》2009（11）。

[2] 蒋丹荣.《“强县扩权”和“扩权强县”改革：“省管县”体制改革的两个现实突破口》[D].天津：南开大学，2011。

[3] 李兆友，陈亮.《从“市管县”体制到“省直管县”体制改革：一个献综述》[J].《东北大学学报（社会科学版）》2012（1）。

[4] 生秀东.《河南“省直管县”十年探路》[J].《发展》2014（7）。

[5] 王彦青.《关于如何在我国进行省直管县体制改革的探索》[D].河南：河南大学，2010。