制度化提升协商民主

阮重晖 方永红 沈亦乐

从制度上看，人大工作中运用协商民主需要加强相关机制建设和程序设计，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使协商民主的运行真正做到有法可依、有章可循。

人大工作中运用协商民主不是一件新事物，但是，将协商民主制度化地融入人大运行机制和行使职权的相关方面，拓展协商民主的广度和深度，推进协商民主在人大工作中广泛多层制度化发展，还是一个新课题，任重而道远。必须坚持正确政治方向，统筹兼顾、科学实施，积极稳妥地推进、活跃有序地组织，做到蹄疾而步稳。

让“柔性民主”真正“硬起来”

当前，协商民主不同程度地存在着制度化不足的问题，由于缺乏必要的程序和步骤，“想协商就协商，没意愿就不协商”，“想与谁协商就与谁协商、不想与谁协商就不与谁协商”、“有时间就多协商，没时间就少协商”的现象还有一定的普遍性。只有通过制度化、规范化、程序化的设计，才能使协商民主这一“柔性民主”真正“硬起来”，避免因人而异、因事而异、因时而异。

要建立健全协商民主的实体性制度和程序性制度，规范协商内容、协商程序，细化协商议题的提出、协商对象的选择、协商活动的组织、协商意见的处理、协商结果的运用等。根据人大的工作实际，应对立法协商、人大常委会行使监督职权情况向社会公开、拟提请人大常委会任命人员的任前公示、重大决定事前公告、“参与式预算”、听证、论证、旁听等制定具体的工作制度。

民主在于细节。协商民主的制度建设，要坚持能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力增强制度的可执行性、可操作性。比如，听证制度，不仅要对听证的范围、对象、程序、听证结果的处理等作出规范，而且对每个环节的具体细节都要作出明确规定。原则上对涉及群众切身利益或意见分歧较大的法规草案、重大决定等必须举行听证。确定听证陈述人，通常将与听证事项有利害关系的人或组织确定为听证陈述人。

让“深度参与的民主”真正“深下去”

当前，协商工作在某些方面还存在着深度不够、互动不足、审议不深入、协商不充分的问题。比如，常委会会议中针对矛盾焦点问题组织联组集中讨论、辩论不多；在征求意见中，“只征求不反馈”的现象还有一定的普遍性，这种“单向式”征求意见只能算是初步、浅层的协商民主。

推进协商民主，必须加强相关制度设计和机制建设，使协商民主这一“深度参与的民主”能真正“深下去”，增强协商民主的实效性。比如，人大及其常委会会议要完善以讨论为基础，讨论和辩论相结合的审议制度。特别对关系改革发展稳定全局、涉及群众切身利益的重大问题或者各方意见存在较大分歧的矛盾焦点问题，应进行辩论，让大家畅所欲言，在争鸣中求共识。征求意见必须建立健全公众意见采纳情况反馈机制。全国人大常委会在“中国人大网”上专门开设了“法律草案征求意见”专题，对每一部法律草案征求意见的参与人数和意见条数都作了汇总。比如，2006年，劳动合同法草案公开征求意见，共收到意见191849件，全国人大常委会法制工作委员会将其整理成《各地人民群众对劳动合同法草案的意见》，并举行新闻发布会，对社会各界的意见作出了全面回应。

推进协商民主，就不能怕麻烦。即使对征求意见这一最普通的民主形式，也必须完善具体工作制度和程序。只有这样，才能确保民主不浮于表面、不流于形式，保护和调动公民参与的主动性、积极性和创造性。

防止将协商民主当作一个筐，统统都往里装

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。但不能对协商民主作简单化的理解，有哗众取宠之心、无实事求是之意，造成“新瓶装老酒”的现象，甚至将协商民主当作一个筐，不管沾边的、不沾边的，统统都往里面装。表面上看，这样似乎丰富了协商民主的内容和形式，其实会模糊我们对协商民主实质的把握。

协商民主是个好东西，但协商民主是有成本的。推进协商民主，既有实施的成本，其组织本身需要一定的人力、物力、财力来支撑；也有行政的成本，特别是将协商民主的不适当运用，如事无巨细的讨论，无休止的争论，或无限制的延伸，必然会使一些本来应当及时作出的决定，变得议而不决，从而降低行政效率；还隐藏着实施不好所带来负面影响的成本，如果不顾现实条件、不切实际地吊高公众“胃口”，而实施中打折扣、走形式，就会损害人民代表大会制度的严肃性，对公信力造成极大的损害。

推进协商民主，既要对其重要性、紧迫性有充分的认识，也要对其长期性、复杂性有足够的思想准备。如果不了解民主政治的客观规律，不顾社会历史条件，超越社会历史发展阶段，不切实际地推行民主，结果只会适得其反。

因此，推进人大工作中协商民主制度化发展，必须着眼大局、审时度势，把握好协商民主的时机和速度，选择好协商民主的形式和步骤，从一项项具体的工作做起，一步一个脚印扎实推进，在实践的基础上建章立制，逐步构建起一整套更完备、更稳定、更管用的协商民主制度体系。成熟一些就先推出一些，不可能毕其功于一役。需要强调的是，人大工作中运用协商民主，绝不是搞“和稀泥”。比如，监督工作中运用协商民主，是指让公众参与到人大监督中来，特别是建立健全监督公开制度，增强监督的刚性，而不是将协商民主与监督拼凑，搞所谓的“协商式监督”。

另外，我们不能以选举民主去否定协商民主，也不能以协商民主去取代选举民主。就人大工作性质、规律和特点而言，协商民主是权力行使过程中的民主形式，不能脱离人民代表大会制度的框架。经过协商之后形成的共识，最终还需要通过票决来完成选举和决策。