协商民主的人大实践

哲生+费伟

人民代表大会制度是人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式，它不仅体现了选举和票决的价值，同样也深深打上了协商的烙印。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关的协商渠道。这个指导性文件为人大引入协商制度、充分发挥人大功能提供了依据。

在立法、监督、代表等工作中，我省各级人大引入协商民主的机理，提高立法质量，增强监督实效，更好地发挥了人大职能作用，更好地保证人民群众依法管理经济社会各项事务，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

协商民主指的是利益相关方或其代表通过自由、平等和公平的对话、讨论和审议等方式，参与政治生活和进行公共决策。尽管人民代表大会制度建立在民主选举基础上，但人大制度存在丰富的协商民主形式，具有鲜明的协商性特色。

2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。这份纲领性文件明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，勾画了社会主义协商民主建设的路线图。

《意见》提出，各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。

协商以求得立法“最大公约数”

党的十八届三中全会明确提出，要深入开展立法协商。近年来，人大在立法工作中听取意见、汲取智慧、通过协商以求得“最大公约数”，正日益获得社会的广泛认同。

“每户限养一条，是否是‘一刀切？有的人养的狗虽然多，但是管理得好，不会产生危害，应当允许多养。”“该规定范围比较广，犬只出行难。另外，有关区域还可以作调整，机关事业单位办公区不能进，企业单位办公区就允许犬只进入？八一广场犬不能进，象山广场就能进？”……

2015年5月15日下午，江西南昌市人大常委会法工委在东湖区贤士一路社区开展了《南昌市养犬管理条例（草案）》“立法听证进社区”活动。10位社区居民作为听证陈述人，围绕每户限养犬只数、养犬管理收费标准、禁止进入区域、法律责任等市民普遍关心的问题，提出了个人的看法和观点。

开展立法协商是为了凝聚社会共识，提高立法科学性，同时也是为了防止一些部门绑架立法，将“私利”塞进法条。从实践看，虽然各项立法草案都是经过各部门严格论证，但是仍难以保证不存在地方保护和部门利益法制化的可能性。

为此，全国各级人大在立法过程中通过设立协商、咨询机制以弥补自身知识的不足。在立法决策中引入社会中立第三方，如律师事务所、知名专业智库等方面的专家参与立法前的审查和协商工作，避免决策出现重大偏差。

“如何使那些真正应当立的法进入立法程序？”2015年初，山东省尝试开展立法前评估，对立法项目的必要性、预期效果等作出客观评价，使有限的立法资源用在经济社会发展最需要的立法项目上。

据悉，山东省人大常委会坚持把立法计划与经济社会发展改革相衔接，逐步健全立法项目评估论证和立法协商制度，将重要法规项目委托有关科研院所进行立法前评估，注重听取各国家机关、人民团体和社会组织的意见建议，着力提高法规立项的科学性。

除了立法前评估、立法后评估等工作机制，近年来，越来越多的各级人大逐步建立了立法听证制度，让代表和公民参与立法全过程，使立法具有更强的协商民主性。与此同时，提供对话、磋商、讨论、交流、沟通等方式让各种利益主体平等地参与和表达，让公民有序、深度参与立法工作。同时还采用民意调查的方式，量化反映公众态度倾向。通过问卷调查，得出客观、准确的民意数据，为决策和衡量工作成效提供科学依据。

如何发挥好立法对改革的引领和保障作用，是目前人大立法的一个重要时代课题。当下，我国已经进入改革的攻坚期和深水区，可以说，改革越推进，越需要调节好各种社会利益关系，最大程度地凝聚合力、消除阻力，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。

“立法就是在矛盾的焦点上划杠杠。”在全面深化改革的背景下，这个“杠杠”怎么“划”至关重要。显然，只有让各种利益和矛盾的主体有充分的参与权和发言权，通过对话、交流、协商等来协调各种矛盾和利益。只有这样，才能使各种矛盾和利益冲突化解在立法决策之前，使立法的共识最终建立在充分的协商基础之上，从而为推进全面深化改革凝聚社会共识，确保全面深化改革在法治的轨道上运行。

协商让监督更有“底气”

2013年11月29日至12月2日，上海市闵行区连开了7场听证会，2014年部分政府重点预算项目逐一“过堂”。部分人大代表和公民参加了听证会。

一些代表戏言，以前是在人代会上对预算报告“举手划圈”，现在是在听证会上与预算单位“短兵相接”。

专家和普通民众也成为预算监督的重要力量。据闵行区人大常委会财经工委副主任童荣兵介绍，2009年区人大常委会就成立了预算监督专家咨询组。预算听证会公众参与库则首批吸纳了229名普通民众。

起源于浙江省温岭市，并在江苏无锡、河南焦作、黑龙江哈尔滨、上海闵行等地得到试验的民主恳谈会，主要是在基层人大预算决策前，以民主恳谈会的形式，鼓励民众参与预算讨论，就当地的年度预算形成初步的共识。

执法检查是各地人大常委会监督工作的主要方式之一。近年来，各级人大通过“公听会”、“网络互动”、“人民听证”等方式，为民众提供了参政议政的平台，拓宽了人大在执法检查工作中的广度和深度。

机动车驾驶员该如何管理？电动自行车的标准是否合理？2010年9月8日，浙江省人大常委会组织相关政府部门和社会专家，共同走进浙江在线直播室，就浙江省道路交通安全执法工作进行网络互动，回答网民提出的热点问题。

在网络互动活动的前两天，省人大常委会已举行了公听会，现场听取群众对道路交通安全执法工作的意见建议。

对于重大事项决定权的行使一直以来都是人大工作的软肋。党的十八届三中全会提出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。

近年来，一些地方人大行使重大事项决定权的频率在不断提升，并将协商因子注入其中。

“省人大常委会讨论、决定重大事项，应当进行充分的调研论证。对存在较大争议的事项，可以举行听证会、专家论证会、常委会组成人员讨论会或以其他方式公开征求社会意见。”2014年12月，新修订的《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》提出，决策前要听取各方面对重大事项的意见及协商情况。

北京市从2015年开始，建立了市人大及其常委会讨论决定重大事项年度计划制度，在与市政府及相关部门充分沟通协调的基础上，最终经市委研究决定，在每年初确定这一年里将哪些本市重大事项提交市人大及其常委会研究决定。2015年初，浙江省人大常委会也对重大事项决定清单制度进行了研究部署。

协商民主的运用与限度

人民代表大会制度建立在民主选举基础上，但人大制度存在丰富的协商民主形式，具有鲜明的协商性特色。

除了立法、监督，重大事项决定外，人大工作中的协商民主还主要体现在人大代表的选举，人事任免及相关的工作之中。“人大代表选举中的协商民主主要体现在代表候选人的提出和确定方式方面；允许公民旁听人大及其常委会审议重大问题会议或就重大事项决定举行听证会是人大工作中协商民主的重要实现形式；人事任免实行事前公告、公示制度是人事任免中的协商民主的重要实现形式。”北京联合大学人大制度研究所王维国指出。

而在处理代表议案建议中也突出体现了协商性，无论是代表提出议案建议，还是议案建议办理过程，都需要相关主体间加强沟通交流和协商互动。

从实践看，人大代表可以通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等多种方式，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。近年来，代表向选民（向原选举单位）述职的工作在全国各地较普遍地开展起来，向着制度化、规范化的方向发展。还有一些人大代表通过代表联络站，加强同选民的联系，反映选民的意愿。

“只因选举、投票过于刚性，有时会出现多数人暴政现象，才需要协商民主加以弥补、完善，克服选举民主的一些缺陷，但绝对不是用协商民主去取代人大民主。”对于协商民主与人大工作的关系，在复旦大学浦兴祖教授看来，要在人大当中搞协商，对于人大，主要不是效率，而是民主，要认真地磨，反复地商议，这样作出决策才会比较合理。因此就要适当延长人大会议，尤其是人大常委会会期。其次，应在人大会议上进行广泛深入的沟通和协商。

协商民主是众多民主形式中的一种，这也就决定了它本身效能存在限度。对此，上海交通大学公共管理学院彭勃教授指出，在建设以人大为平台的协商机制过程中，要把握好几个问题。首先，要清楚认识以人大为平台的协商民主和投票民主之间的关系。协商民主并不能取代投票民主，而只能是对票决民主的一种补充。协商中的少数服从多数原则和投票原则必不可少。

其次，以人大为平台的协商机制是一种对话性机制，它必须具备协商所要求的平等、非专制和包容性等基本条件和相应规则。

再次，战略高度上认识到，以人大为平台的协商机制的嵌入客体是人大制度，其功能发挥与人大制度本身紧密相关。因此，要实现人大协商机制的效用，必须要强化、落实人民代表大会本身在立法、监督等方面的作用。 摄影 蔡荣章

《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，深入开展立法工作中的协商。制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议。健全法律法规起草协调机制，加强人大专门委员会、工作委员会与相关方面的沟通协商。健全立法论证、听证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。对于法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案，要进行广泛深入的调研、论证、协商，在各方面基本取得共识基础上再依法提请表决。

《意见》强调，发挥好人大代表在协商民主中的作用。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更好发挥人大代表在立法协商中的作用。提高代表议案建议质量，有关方面要加强与代表的沟通协商，增强议案建议办理实效。建立健全代表联络机构、网络平台等形式，密切代表同人民群众联系。鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容。