协商民主激发基层人大新活力

严义靖 郑军辉 蔡瑛

近些年来，浙江省各地人大探索将协商民主制度化地融入人大运行机制和行使职权的相关方面，拓展协商民主的广度和深度，推进协商民主在人大工作中运用。

近些年，浙江省基层人大探索引入协商机制，如健全监督议题征集、规范监督实施环节，扩大公民有序参与，增强协商民主的社会效应，提高人大代表的全局意识和民主素质，提升人大监督层次和内涵等，不断推动人大监督的深化。

参与式预算：管住政府“钱袋子”

过去一年，各个部门花了多少钱、用在了哪里？今年又会有哪些大“开销”、该不该花？2015年1月，温岭市人大常委会举行2015年部门预算民主恳谈会，各界人士汇聚一堂，翻阅民政局、国土局、商务局、经信局、东部产业集聚区管委会、教育局、交通局7个部门的“账单”，针对其2014年预算执行及2015年预算安排情况开展民主恳谈。

这是新预算法实施后该市举行的第一次预算恳谈，标志着部门预算民主恳谈已从往年的探索走向依法恳谈。

“基本建设类项目，民政局只有社会福利中心建设这一项。此项目目前征地已经完成。然而真正启动则需要3000万元，可今年只安排了1000万元，是否可以增加金额？”与会代表表示，如果实在因为资金分配紧张，导致项目无法建设动工，可以先将这部分资金用于其他项目。

与会代表普遍认为2014 年国土局的收入预算执行率偏低，比如土地出让金收入8.11亿元，只完成年初计划数的23%，与编制预算相去甚远。

参与恳谈的人员，除了人大代表之外，还有中介机构、行业协会、社会组织代表，以及来自市级预算审查监督专业库的专家。

“十年磨一剑”，今年是温岭市参与式预算改革的第十年。围绕如何从政府预算向公共预算转化这个目标，2005—2007年温岭人大以新河、泽国两个镇为试点积累经验，2008—2010年逐步推广到16个镇（街道）。截至目前，全市所有乡镇街道均实行参与式预算。

自2008年起，温岭市将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，同时在提交预算修正案后引入代表辩论程序。“参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整”，这就是温岭参与式预算的编制和执行流程。如今，参与式预算已推广到市级30多个部门预算工作中。

目前温岭在市级层面已形成较为完善的预算审查监督体系。人代会召开前要进行部门预算民主恳谈、代表工作站预算征询恳谈、常委会初审票决部门预算草案，人代会上要听取政府预算报告、分代表团专题审议部门预算、票决部门预算，人代会后要开展预算绩效监督。

代表票决制，从制度上改善公共决策模式

经过多年的实践，温岭的参与式预算工作日益成熟。同时，东海之滨的宁海市也在摸索一项开创性工作：政府实事工程代表票决制。

“西仓溪小流域治理工程，1票”、“力洋中街提升改造工程，1票”……这是宁海县力洋镇人代会上政府实事工程票决唱票的一幕。

所谓票决制，是指围绕政府实事工程，实行项目建议由代表提出、正式立项由代表票决、实施过程由代表监督、建设结果由代表评估的一系列制度和做法。人大代表作为法定的民意代表，通过征集、投票、监督、评估等参与方式，深度介入公共决策范畴，及时充分反映民意，从制度上改善公共决策模式，增强决策的开放性、民主性。

“挨家挨户跑了两三个月，心血总算没白费。”该县力洋镇人大代表孔安宝说。列为力洋镇十件实事工程首位的就是他建议的力洋中街改造项目。

这条上世纪五六十年代修建的马路是力洋镇主要的商业街，但狭窄拥堵、脏乱坑洼，群众一直反响强烈。孔安宝在片区走访征集实事工程项目建议时，九成以上的村民都提出要整修这条街。

“票决的做法让政府在办实事过程中充分融入了民意，最终入选项目更接地气、更贴民心，能有效调动群众积极性，保障实事工程的顺利实施。”力洋镇是宁海县票决制最早的试点乡镇。令时任镇党委书记的蒋东辉感受最深的是，实行票决制后，该镇搁置多年的客运站建设项目，竟然“无障碍”推进了。而这也成为该县票决制的经典案例。

为深化票决制工作，2013年，宁海又探索开展了县政府实事工程代表票决工作，实现了县内的“提档升级”。

“这次票决的工程中，有一个跟我联系的片区息息相关。”该县人大代表徐培飞建议修建一条适合运送毛竹的机耕路，最终被高票列入了县实事工程子项目。“我要花很多时间走村入户，即便村民反映的是小问题，我们也要做好归纳总结。”徐培飞举例说，他在周边十多个村庄调研过，发现西仓片都有修路的呼声，路一通，对村民运毛竹下山是个很大的便利。

票决制搭建了代表履职的新平台，进一步激发了代表的履职活力与动力。因为票决并不是投一票了事，代表还要承担联系监督的责任，督促政府部门的同时，也要共同在实事工程实施的量化、细化和具体化上下功夫。

项目进入实施阶段后，政策处理是最难的一件事。中医院迁建工程是当年县人代会票决项目，其土地征用工作面广量大，涉及当地大屋村80多亩、160多户人家。“刚开始，我们不知上门做了多少次工作，就是做不下来。”该县桃源街道人大工委主任应必越说。眼看工程进场的时间呈倒计时状态，这让作为县人大代表的他很是着急上火。

经过一番调查摸底，了解到问题的症结在于村里希望政府将土地征用工作和村庄改造结合起来。获悉到这一情况后，应必越等几名代表马上和街道、住建局等部门联系，确定方案，将大屋村的旧村改造工作摆上议事日程。

“政府这么为我们老百姓考虑，再加上中医院建在村里对村民也有好处，土地征用我们都是主动配合的。”被征用了150平方米土地的村民姜云永说。中医院迁建工程最终得以提前半年进场施工。

一直参与实事工程票决制工作的宁海县人大常委会副主任林志来表示，政府实事工程事关基本民生问题，把话语权和监督权交到人大代表手中，是用民声促民生的最好诠释。

凤凰涅槃：协商民主与人大工作的结合

2009年，宁海县在全国率先推行乡镇政府实事工程代表票决制，选择力洋、大佳何两镇“试水”；2010年，该县在所有乡镇全面推行；2013年，宁波市人大常委会出台专门指导意见，全市乡镇全面推开。浙江省内杭州、湖州、嘉兴等多地陆续到宁海学习考察并试点实践，形成了全省“遍地开花”的喜人局面。

此外，在浙江各地，人大工作运用协商机制的各种探索也不断涌现。如，乐清市开展的“人民听证”，有效加强了人大监督，对被监督方增强了刚性要求和约束，同时扩大了公众有序参与。

从实践看，无论是参与式预算还是政府实事工程代表票决制都激发了公众的民主参与热情，实现了多元利益诉求和基层各种治理资源的有效整合。

温岭的参与式预算，就是以人大为主导，以政府为主角，以公众参与为主要特征，以民主恳谈和专题询问为主要形式，通过人大代表和社会公众广泛、有序、深入参与预算编制、执行、决算和监督，实现实质性参与的公共预算审查监督。

“参与式预算可以说是协商民主和代议民主的合成，更多的从如何使政府决策让百姓满意出发，解决更符合百姓要求这个问题。但百姓诉求很大程度是被动的，百姓诉求也有机制，即同人大代表结合在一起，把协商嵌入政治民主过程，不能仅停留在协商解决问题上，应产生出合作和共识为基础的民主制度形式和模式。协商民主要解决一般民主不能解决的问题，转为民主的过程，温岭参与式预算就是这种嵌入式案例。” 在“协商民主的理论与实践：十年的回顾与展望”研讨会上，复旦大学副校长林尚立教授如是评价。

票决制则创新了基层治理模式，推进了基层民主建设，可以视为协商民主在人大工作实践中的制度化应用和体现，使“党委决策、人大决定、政府执行、代表监督、群众参与”在现实社会实践中找到了比较理想的结合点。

宁海县人大常委会主任戴霖军介绍，代表们在票决前要征集百姓想要的项目，并对这些项目做调研，确定哪些是迫切需要的，哪些不是，在充分听取民意基础上选取最符合民意的项目。

正如该县力洋镇人大代表、海头村村民冯宗相所说，既然有了投票选择的权力，就应该尽可能地把大家最想办的事情选出来。

在今年全国人大十二届三次会议上，全国人大代表、宁波市人大常委会副主任宋伟建议在全国乡镇层面推广政府实事工程代表票决制，首开全国先河的宁海县代表票决制开始逐步“传”向全国。

摄影 蔡荣章