政府向NGO购买公共服务的SWOT分析

周婷婷

【摘 要】SWOT分析模型是现代企业经营管理中使用的战略模型，但随着政府部门改革的进行以及新公共管理的发展，这一模型同样也适用于行政管理领域。社会需求的变化，决定政府部门再也不能像传统模式那样包办公共服务，社会大众对公共服务的要求越来越高，促使政府必须以公共服务外包的形式向社会组织购买公共服务，政府购买公共服务这一趋势在国内开始盛行。在政府购买服务的不断实践中，带来的矛盾问题也随着其价值优势不断涌现，这也就使得在工商企业领域备受推崇的SWOT分析法，在政府管理领域也能得以应用，并被赋予新的含义。本文以内部优势（S）、劣势（W），外部的机遇（O）与威胁（T）四方面为切入点，从一个创新视角，全面剖析政府购买公共服务。

【关键词】政府购买；公共服务；SWOT分析

“政府购买公共服务”的概念界定在当前的研究中已经颇为详尽，但目前在我国还没有一个统一的说法。综合来看，“政府购买公共服务”在我国主要有以下几种说法：一是“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务方式。”二是“指政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而实现政府财政效力的最大化的行为。政府购买服务，是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径。”三是“政府向营利、非营利组织或其他政府部门签订契约，由政府界定服务的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务。”

综上所述，“政府购买公共服务”实质上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应的资金的模式。简言之，我们得出的政府购买公共服务的概念即是“使用财政资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制”。它的核心是公共服务实现机制中政府与民间的契约关系，是一种双方所建立起的平等、自愿、互利的民事关系。

一、优势

（一）推动了政府职能转变，有利于实现政府角色转型

政府职能转变的核心是强化政府的服务职能。政府购买公共服务在我国的探索和实践，着眼于公共服务供给体制的创新，有利于政府执政水平和执政能力的不断提高，进而实现了政府角色的调整定位。政府通过购买公共服务将其所承担的公共服务的职能进行委托、分解和转移，使政府从公共服务的生产领域退出，将其交由社会组织进行生产，以实现政府角色的转换和社会权力的回归。

（二）提高了公共服务质量和效率

政府通过引入市场机制采用向社会组织购买公共服务，一方面，它打破了政府垄断提供公共服务的局面，使公共服务由单一的供给模式向多元化的供给模式转变，促进政府、社会和市场这三大主体的有机结合。另一方面，生产者通过竞争来取得某一公共服务的生产权，而市场机制的激励性、竞争性和刚性约束，使得公共服务的承接者和提供者具有内生的较强的创新动力，由此能够最大限度发掘其经营管理的潜能，有利于公共服务的质量、效率的大幅度提高，使公共资源的配置达到帕累托最优。

（三）有利于促进公共财政体系建设

所谓公共财政，就是与市场经济相适应的财政体制，以“市场失灵”作为财政职能定位的经济依据，以公共需要为财政支出的基前提。财政所要解决的市场不能解决的问题，或者通过市场解决得不到满意结果的问题。政府购买公共服务正是将部分可以由市场提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中，以此节约财政支出，降低行政成本，促进公共财政体系建设。

二、劣势

（一）购买行为“内部化”，生产者成为政府部门的延伸

在我国政府购买公共服务的实践中，大部分的社会组织由实际上是由购买公共服务的地方政府发起或主导成立的，其本身并非独立的社会组织，而是依附于政府部门，甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。一方面，作为公共服务生产者的社会组织，不具有独立于公共服务购买者之外的法入主体，这就导致了购买行为的内部化，也就是说社会组织成为了政府部门的下属机构，由此也就造成了公共服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。

（二）政府购买公共服务的资金预算透明度有待提高

政府要对非营利组织所提供的公共服务进行评估，根据评估结果来支付费用，在这一过程中政府向社会公布购买服务的预算。在我国虽然一些地方政府开始将本部门的预算进行公开，但大部分地方政府的预算信息并不向社会公开。因此，一方面，公民不能有效监督政府资金使用情况，这就可能造成政府财政的浪费。另一方面，社会组织和营利机构不了解政府购买公共服务的需求，也就不能通过公开竞争程序参与到政府所要购买的公共服务中来。

（三）政府购买公共服务程序不规范，合作过程随意性较大

一般来说，政府购买公共服务应通过公开竞争，采用招投标的形式。但在我国购买公共服务的实践中，政府并不是从众多的社会组织中选择一家，而是根据购买需要设立或指定社会组织来提供公共服务，以财政拨款支撑社会组织的发展，也就是说政府与社会组织的合作是基于熟人关系的非制度化程序。在购买双方签订合同时，政府会以较低的成本向社会组织购买公共服务，同时政府为了弥补对公共服务投入资金不足，又以自身的职权优势让社会组织进入并垄断某些营利领域。这必然会对市场秩序形成干涉，不利于竞争，从而出现垄断、违规等问题。

（四）购买标准不够清晰，政府责任较为模糊

在我国的购买实践中，对公共服务的购买标准尚缺乏明确规范，有的社会组织几乎所有费用都由政府一揽子买单，政府支付了一些本来不应该支付的费用，甚至还有个别的私人性服务会。这种超额支付必然会带来政府财政的急剧扩张，最终造成政府行政成本的大量浪费，而政府也不能充分履行了自身基本职能。如果政府尚未满足人民对基本公共服务的日益增长的需求，那么，政府购买公共服务过程中的这种公私混淆，将可能导致另一种意义上的公共资源浪费。

三、机遇

（一）对于服务型政府建设具有一定的理论价值

政府购买公共服务是在公共服务的生产环节引入竞争机制和合作机制，从根本上否定了传统的公共服务提供模式，通过契约化购买有利于购买过程的透明化和公平化，同时节约了行政成本，有利于政府职能的转变和提升公共管理能力因。此研究政府购买公共服务，对于服务型政府建具有重要的指导意义和理论价值。

（二）促进了社会组织发展，拓展了社会组织成长的社会空间

政府购买公共服务正是治理理念在实践中的具体体现。在我国地方政府购买服务的实践中，到处都有以社会组织为代表的非营利组织活跃的身影。应该说，各级政府购公共服务为社会组织的成长提供了物质保障，促进了其的壮大和完善，从而形成了多中心治理格局，有利于政府职能转变和社会的和谐。

（三）培养了社会志愿者，累积了志愿资源

社会组织在向政府购买公共服务过程中，不仅促进了社会组织自身的发展，而且丰富了志愿资源，培养了一大批志愿者。而在具体实践过程中，志愿者本身的技能也有了很大提高。

四、威胁

（一）评估和监督体系缺失，难以控制服务成本

我国购买公共服的实践，主要以政府部门的内部监督为主，缺乏第三方监管机构，而我国的社会组织大部分从属于政府部门，这就导致政府评估和监督的无力或流于形式。一方面，由于公共服务提供中存在一些专业性问题（如成本的核算、质量的标准以及价格确定等），而政府部门往往缺乏专业性的人才，难以对这些专业性的服务实行有效评价和监督，同时现在政府机构监管权分散在不同政府部门，这些部门又与社会组织有着千丝万缕的联系，这种复杂的关系以及其中的利益纠葛往往难以对社会组织提供的公共服务进行有效监督。另一方面，目前来说，我国的社会组织被看作是政府部门的延伸，而购买公共服务的内容和形式通常由政府单方面决定，这就使得政府在生产公共服务机构选择、费用如何支付和服务价格确定等方面的权力有所膨胀，在缺乏第三方和公民的监督的情况下，容易产生寻租行为，滋生腐败等现象。

（二）相关法律法规不健全，购买的制度规范存在缺陷

一方面，我国政府购买公共服务还处于启动阶段，缺乏相应的法律法规和完善的制度化保障。另一方面，社会组织的相关法律保障体系不完善。由于法律保障体系的不完善，一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业，而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。事实上，社会组织是非营利性组织，不以营利为目的，同时还存在服务费用支付以及如何实施对社会组织的各种优惠政策等一系列的问题。这无论是对政府购买公共服务大规模的实施，还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。

五、小结

近年来，中国在推进政府购买公共服务方面做出了不懈的努力，这点可以从各地政府购买公共服务的范围、规模、成效等方面的变化体现出来。同时，在推进政府购买公共服务的过程中，由于观念和体制方面的原因，仍存在不少障碍和问题。随着政府购买公共服务成为中央政府越来越关注的问题，政府购买公共服务也成为了当前学界研究的新热点，这就为中国政府购买公共服务研究提供了重要的理论和实践意义。

本文借鉴工商管理中的SWOT分析法，从内部的优势与劣势，以及外部的机遇与威胁这四个方面，对政府购买服务进行全面的分析，衡量其操作的可行性。在权衡利弊，扬长避短的基础上，让政府购买服务这一新型公共管理方式，能够更好的适应我国社会发展要求，为解决政府公共服务供给不足、提高公共服务的质量和效率、促进政府职能向“小政府、大社会"方向转变、增进社会服务均等化等方面的新途径。

【参考文献】

[1]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[2]丁元竹.非政府公共部门与公共服务——中国非政府公共部门服务状况研究[M].北京：中国经济出版社，2005.

[3]斯蒂芬·罗宾斯，玛丽·库尔特.管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[4]刘寒波.政府购买公共服务的策略选择——基于构建服务型政府的分析[J].湖南财政经济学院学报，2014（02）.

[5]詹国彬.公共服务合同外包的理论逻辑与风险控制[J].经济社会体制比较，2011（05）.

[6]苏明，贾西津.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010（01）.

[8]王名，乐园，等.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（4）.

[9]韩俊魁.当前我国非政府组织参与公共服务购买的模式比较[J].中国行政管理，2009（6）.