对我国分税制财政体制改革的回顾与发展研究

王云

【摘 要】纵观改革开放以来我国财政体制改革从提出、建立、完善到全面深化的发展过程，其展现的是我国社会主义市场经济体制不断完善的缩影。对我国分税制财政体制改革的回顾与发展研究，具有重要的理论与现实意义。本文以分税制财政体制改革的演变为线索，第一部分回顾了分税制财政体制的改革的背景，简要阐述了改革初期放权让利财政体制存在的问题，第二部分梳理了分税制财政体制改革的内容、完善和产生的影响，第三部分分析了全面深化的分税制财政体制改革新的思路与突破。

【关键词】分税制财政体制改革；放权让利财政体制改革；全面深化财政体制改革

财政体制改革作为经济体制改革的重要组成部分，一直备受社会与学界的关注。1994年建立的分税制财政体制改革自实施至今已20年，初步确立了与社会主义市场经济体制相匹配的体制，较有效的解决了当时“两个比重”下降的问题，但是从实施过程观察，仍存在许多的问题。党的十八届三中全会在将推进国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的背景下，作为国家治理基础和重要支柱的财政体制改革自然要再度披挂上阵，充当全面深化改革的突破口和主线索。因此，全面深化的分税制财政体制改革将获更大期待。

一、我国分税制财政体制改革的背景

改革开放初期，我国实行的放权让利财政体制改革为经济体制改革提供了有力支持。但是因本身具有缺陷，出现了许多问题。随着不断的调整和社会主义市场经济体制目标的建立，制度创新的分税制财政体制提上了日程。

（一）改革初期放权让利财政体制改革存在的问题

1978年十八届三中全会和1979年中央工作会议的召开，使传统计划的统收统支财政体制已与市场化的经济体制逐渐地不相适宜。1980年国发[1980]33号文件《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》指出：“要实行划分收支、分级包干的财政管理体制，决定从1980年起实行。”并在随后进行了三次调整，形成了放权让利思路下多种形式的包干财政体制。

但由于未彻底消除计划经济体制的症结，分级包干的划分没有摆脱行政隶属关系的制约，出现了新的问题：第一、弱化了中央调控能力，直接导致“两个比重”（全国财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）的下降；第二，强化了地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，地方保护主义盛行， 造成了低水平的重复建设，引发了经济过热和通货膨胀。第三，中央与地方多种财政分配体制形式并存，存在机会不均等，信息不对称，无法形成稳定、规范的财政收支体系。

（二）我国分税制财政体制改革的提出

针对放权让利财政体制出现的弊端，党中央指出逐步实行分税制的计划，十三届七中全会文件中也说明了包干财政体制调动了地方的积极性，但存在问题，改革的方向应在划清中央与地方事权范围的前提下实行分税制。

中共十四大报告中强调了建立社会主义市场经济体制的目标，将“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制”作为加快经济改革步伐的重要内容。中共十四届三中全会也强调，要积极的推进财政体制体制改革，提出目前改革的重点是“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。”明确了分税制的改革。

二、我国制度创新的分税制财政体制改革

在上述的背景下，1993年国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号）规定：“从1994年1月1日起，改革现行地方财政包干体制，实行分税制财政管理体制。”至此，分税制财政体制正式实行。

（一）我国分税制财政体制改革的内容与完善

根据改革的指导思想，分税制财政体制的内容思路如下：第一，处理好中央与地方的分配关系。支出划分上，依据中央与地方事权，划分各级政府的职责范围。收入划分上，按照事权与财权相结合的原则，依据税种划分为中央税、中央地方共享税以及地方税。第二，分设中央与地方两套税务机构征税。第三，实行中央对地方的税收返还。第四，中央开始建立规范的转移支付制度。

十四届三中全会强调要积极的推进财政体制改革，十六届三中全会强调要分步实施税收制度改革，十七届五中全会通过的关于制定“十二五”规划提出了有关财政体制改革的基本思路，这一系列的部署推进了我国分税制财政体制改革进一步的完善。

（二）我国分税制财政体制改革产生的影响

分税制财政体制作为制度创新的中国式分权改革，在其运行过程中取得了显著成效：第一，中央与地方政府的财政关系趋向规范，由税收返还来弥补地方收支的缺口。第二，中央财政的宏观调控能力增强，“两个比重”逐步上升。第三，转移支付制度的均等化功能逐渐增强。

但同时，分税制财税体制改革在实施中也受到客观因素的阻碍：第一，政府间事权与支出责任划分不清晰。由于政府与市场的职能划分不清，政府出现“越位”与“缺位”并存的问题。第二，政府间的收入划分不合理。纵向的财政收入划分更多的依赖共享税，造成中央与地方财政收入同进同退的局面，不利于地方财政的稳定性。第三，省以下的财政体制不规范。本属于中央财政事项让地方承办，使地方财政紧张，从而引发“土地财政”、地方政府债务、房地产泡沫等问题。第四，财政转移支付制度不够完善。均衡性转移支付比重偏低，专项转移支付比重偏高。

三、我国分税制财政体制改革的全面深化

2013年11月十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），依据《决定》中全面深化改革的总目标，对财政与财政的功能做了全新的定位，具体部署了财政体制改革多方面的内容。

（一）十八届三中全会明确全面深化财政体制改革的新思路

《决定》中明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”习总书记也强调，财政体制改革是全面深化改革的重点之一。

因此，财政和财政体制自然要有能够与全面深化改革的总目标相匹配的全新的理念和思路。全会还提出了到2020年全面建立现代财政制度的财政体制改革的目标。梳理《决定》内容，关于财政体制改革的论述包括了多方面的内容：一，科学界定了政府与市场之间的关系，加快了政府职能的转变。二，建立事权与支出责任相适应的体制。三，完善公平合理的税收体系。四，实施公开透明的预算制度。改进预算管理制度是完善财政制度的基础。五，推进法治建设。

（二）全面深化财政体制改革的新突破

《决定》中对全面深化的财政体制改革在财政职能、制度设计、改革目标和征管体制均有新突破。全面评估新一轮财政体制改革的突破具有重要的意义。

突破一，从管理到治理职能的转变。《决定》强调：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，说明财政由以往的管理角色，升级为治理角色，地位更重、权限更广、最高决策的参与机会更多。财政被赋予了在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家治理的各个方面职能以至发挥支撑作用，这是对传统财政职能的新突破。

突破二，“分事制”的制度设计。全面深化财政体制改革的核心就是要依据事权来划分财权、财力，改变了过去“分钱制”设计，有利于解决“土地财政”、“地方债务财政”的问题，为完善分税制体制改革奠定了基础。

突破三， 建立现代财政制度的改革目标。现代国家治理体系包括国家政治、经济、社会、国家外交和军事等各方面的治理，依据财政职能的新定位，现代财政制度作为现代国家治理体系的重要组成部分，在国家治理体系中具有举足轻重的地位。

突破四，首次提出要完善国、地税征管体制。自十四届三中全会，国务院分设中央与地方两套税务机构征管以来，后几届党的文件并未提及国地税征管问题。此次《决定》中强调“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”的改革目标，把职位、权界交叉不清的国、地税征管体制，整合为税收征收的执行和监督机构两大体系。

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