铁路建设项目投资控制方法与措施探讨

黄文佳

（中国铁路总公司工程管理中心高级工程师，北京100844）

铁路建设项目投资控制方法与措施探讨

黄文佳

（中国铁路总公司工程管理中心高级工程师，北京100844）

有效地对铁路建设项目进行全过程投资控制是铁路建设管理的重要内容。通过对铁路建设项目投资控制原则确定，控制方法和措施论述，结合成灌铁路投资控制实例，阐明了铁路建设项目在决策阶段开展主动控制、设计阶段进行重点控制、招投标阶段细化控制内容、实施阶段进行动态目标控制的全过程投资控制方法，是铁路建设项目实现投资控制的有效途径，是促进项目管理科学化的重要举措。

铁路；建设项目；投资控制；方法；措施

铁路建设项目具有投资规模大、建设周期长、技术含量高、涉及专业广、不确定因素多等特点，有效地对铁路建设项目进行全过程投资控制是铁路建设管理的一个重要内容，也是决定大规模铁路建设成败的关键。

1 投资控制原则

投资控制，就是通过对建设项目投入的资金、资源及其投入产出过程实施有效的调节和管理，防止出现投资浪费、损失和资金流失，在保证工程安全质量的前提下，把总投资控制在一定的范围内。

1.1 全过程控制

全过程控制原则是指对建设项目从立项到竣工的全过程采取有效方法和措施，把项目建设发生的全部费用控制在批准的限额内，并随时纠正发生的偏差，以保证投资估算、设计概预算和竣工决算等管理目标的实现，达到合理使用人力、物力、财力，获得最大投资效益的目的[1]。对建设项目投资进行全过程控制体现在项目决策、设计、招投标、实施四个阶段，每一阶段缺一不可，决策阶段必须做好顶层设计，设计阶段要严把设计质量和设计控制关，招投标阶段要细化招标和合同内容，实施阶段要保证各项措施落实到位。

1.2 目标控制

目标控制原则是指合理规划建设项目投资目标并制定实现目标的计划。目标控制应随着项目建设的不断深入而分阶段进行，其效果很大程度取决于目标规划和计划的质量。项目决策阶段，预可行性研究形成投资预估算，可行性研究形成投资估算；设计阶段，投资目标具体化，形成设计概算和施工图预算；招投标阶段，投资内容细化，形成施工合同价；实施阶段，投资逐步实现，形成工程结算价和竣工决算。以上各阶段是有机联系的整体，相互制约，相互补充，前者控制后者，后者补充修正前者，共同形成建设项目投资目标控制系统。建设项目不同阶段投资控制目标如图1所示。

图1 建设项目不同阶段投资控制目标

2 投资控制方法

2.1 动态目标控制

遵循控制循环理论，对建设项目投资进行动态目标控制，就是围绕确定的阶段性投资目标，定期地经常性地收集建设项目的实际投资数据，进行投资目标计划值和实际值的动态比较分析，进行投资预测，发现偏差，及时采取措施纠偏，必要时重新调整投资目标。控制核心是投资目标计划值和实际值的动态比较分析。实际应用中一般包括三个步骤[2]：

1）确定投资目标计划值。合理确定并分解目标，制定实现目标可行且优化的计划，是有效控制投资的基础。

2)检查实施状态。收集对应投资目标计划值的实际值，进行投资目标计划值和实际值的比较，是有效控制投资的关键。

3)纠正偏差。发现偏差，分析产生偏差的原因，并采取相应的纠偏措施，必要时调整项目投资目标，是有效控制投资的手段。

动态目标控制流程如图2所示。

图2 动态目标控制流程

2.2 主动控制

主动控制是在预先分析各种风险因素及其导致目标偏离的可能性和程度的基础上，拟订和采取有针对性的预防措施，减少或避免目标偏离[3]。对投资进行具有可实施性的主动控制包含了项目法人和项目管理机构确定、项目可行性研究经济评价、项目融资、价值工程原理应用、技术与经济结合、建设方案研究、技术标准确定、定额体系的完善、限额设计、标准化设计、深入勘察设计、提前介入项目前期各项工作、超前开展征地拆迁工作以及招投标、合同管理等大部分工作内容。

2.3 主动控制与被动控制结合

动态目标控制一般在建设项目实施阶段开始，且动态目标控制不能预防可能发生的偏差，不能使已产生的偏差消失，更多的是事中、事后纠偏的被动控制。主动控制一般在建设项目实施前开始，效果虽然比被动控制好，但仅仅采取主动控制是不现实或者说是不可能的。通过积极主动地采取以预防为主的主动控制方法，实现主动控制与被动控制紧密结合，才是有效的全过程投资控制。

3 投资控制措施

投资控制措施就是针对影响投资因素采取的解决办法。铁路建设项目线长点多，项目建设不仅受政府政策、地方经济、区域文化、地理环境等因素影响，建设过程中各种主观和客观因素影响也较多。不同建设时期、建设规模、建设类别的项目影响投资因素各不相同，一般采取以下措施控制投资。3.1组织措施

落实项目建设单位以及设计、施工、监理、咨询机构中投资控制部门的管理班子及人员，明确任务分工和管理职责分工，细化工作流程。必要时设置临时管理机构，强化投资控制工作。

3.2 管理措施

研究制定投资计划、施工图审核、招投标、合同、验工计价、设计变更、征地拆迁等建设管理实施细则，细化相关投资控制内容，严格考核制度，采取预先制定或调整投资控制方法和手段等措施，保障投资目标的实现。

3.3 经济措施

采取各种经济手段激励、确保各方实现预期投资控制目标，如制定节约投资奖励、推行限额设计奖励、对工期提前给予奖励、对工程延误收取误期损失赔偿金等。

3.4 技术措施

进行技术经济比较，寻求设计挖潜节约投资的可能，通过修改设计、调整施工方案和施工机械、优化施工方法和应用先进施工技术等措施，尽可能减少或避免影响投资因素。

4 新建成都至都江堰铁路投资控制实例

4.1 项目概况

新建成都至都江堰铁路（以下简称成灌铁路）始于成都站，途经15个车站，终到青城山站，线路全长67 km，设计时速200 km，2008年11月开工，2010年5月竣工。该项目所经地区主要为城市区域，建筑物及人口密集；桥梁比例大，占正线总长的67.8%；车站布点多；与其他交通衔接多；不良地质构造加大施工难度；征地拆迁和管线迁改难度大；建设工期紧。成都市域铁路有限责任公司（以下简称市域公司）作为项目法人，负责全线建设管理工作。

4.2 围绕投资目标对项目投资实施全过程控制

成灌铁路是“5·12”汶川大地震灾后重建项目，项目从立项决策到开工建设仅用了不到4个月时间，建设工期18个月，时间紧，任务重，对项目投资实施全过程控制，需要同步或提前开展各阶段工作。该项目投资目标是将工程静态投资控制在项目最终批复总概算内。紧紧围绕投资目标的实现，市域公司在设计、施工、咨询、监理等单位密切配合下，依据有关工程建设的法律法规制度文件，在建立完善的投资管理制度基础上，严格执行项目建设程序，主要从科学融资、施工图设计审查、严格招标合同管理、严格执行变更设计程序、把好验工计价关、合理确定材料价格、保证物资供应、选择过硬施工队伍等几个方面开展了对建设项目投资全过程控制工作。同时根据项目特点和不同阶段影响投资因素，有针对性地采取了投资控制方法和措施。

4.2.1 决策阶段开展有预见性的主动控制

1)该项目根据市域铁路公交化组织运营的功能定位特点，结合地理环境对线路走向涉及敏感地段进行了重大方案比选，通过专项审查、研究确定了主要线路方案、技术标准、设计原则、重点工程方案和建设规模。

2)市域公司筹备期间就建立了征地拆迁工作周例会制度，超前深入细致地研究征地拆迁补偿标准，及时制定了全线统一的征地拆迁补偿标准，纳入初步设计概算，为全线工程顺利施工提供了保障。

3)可研批复前明确了项目出资者代表，完成公司组建，成立了建设指挥部，积极介入前期工作，协同设计单位听取地方及有关部门意见，配合设计单位摸清影响线路方案的外界环境，研究绕避地段，参与协调、解决影响线位的重点问题，分析对路外工程设施影响并提出处理措施，组织设计单位尽快完成方案论证和迁改方案并签订协议。

4)市域公司成立了投资控制领导小组，建立了公司以及设计、施工、监理单位投资控制考核评价体系，对建设过程中不认真履行职责，未对投资进行控制或造成投资增加的，追究相应职能部门负责人和相关责任人的责任。公司通过加强投资控制得到中国铁路总公司（以下简称总公司）奖励后，对相关职能部门和责任人进行奖励。

5）在融资战略方面，市域公司一方面积极向出资方沟通汇报，请求承诺的公司资本金按比例及时到位；另一方面积极地同各商业银行协商，签订融资贷款协议，争取了最大贷款利率优惠，降低了项目融资成本。在资金安排方面，市域公司制定了年度的资金计划和筹资计划；同时按照资金成本从低到高的顺序，先安排权益性资金，再筹集债务性资金。还根据债务性资金融资情况，灵活调整融资方案，降低融资成本。

4.2.2 设计阶段进行有重点的投资控制

1）针对该项目具有不良地质构造特点，为了确保工程地质勘察质量，在定测阶段和补充定测阶段实行了工程地质勘察监理。通过加强地质勘查管理工作，及时组织钻探布置和钻探数量审查，抽查相关钻探工作质量，及时组织勘察资料验收，达到了稳定线路方案、合理确定建设规模和投资的目标。

2）针对影响工程顺利实施的施工图供应问题，施工图审核单位成立了设计咨询项目领导小组，并结合项目工程内容及特点，组成专业齐全的设计咨询部及项目技术专家组，明确各级岗位责任，细化工作制度，确保了咨询工作质量。同时市域公司组织审核单位、设计单位及时对施工图审核意见进行对接，提高了施工图设计质量，加快了设计速度。

4.2.3 招投标阶段细化投资控制内容

1）施工招标前，市域公司合理确定各标段招标概算分劈，将标段概算投资控制在总概算之内。同时合理划分项目业主与承包单位风险，将质量、进度、投资、安全、环保、技术创新等内容纳入招标文件，共同构成合同文件，硬化、细化、量化投资管理的有关条款，使施工阶段投资控制有据可循。

2）市域公司依据制定的《合同管理办法》，明确各相关部门的职责权限、管理流程、操作方法，落实投资控制合同管理责任。坚持从招标文件编制开始，对合同条款制订、合同审查与签订、合同履行与变更、纠纷处理以及合同审计等全过程进行严格控制。坚持实行合同经办部门与计划财务部门各专业之间的联签审核制度，凡与支付有关条款，必须经财务专业人员审核，并由法律顾问共同审核。结合建设风险，合同约定中通盘考虑了设计、监理、咨询、工程及物资设备采购等相关合同的条款设置，违约责任界定清楚，合理规避了建设风险。

4.2.4 实施阶段对项目投资进行动态目标控制

市域公司以总公司下达的项目年度投资计划为投资目标，下达的月度完成投资指标为目标计划值，按月向总公司上报月度投资完成情况，对项目实施了动态目标控制。

1）项目建设期间，总公司分年度共下达成灌铁路投资计划102.69亿元，其中：2009年计划执行过程中，按月统计的投资完成实际值与目标计划值相比出现偏差，直接反映出项目建设受阻，分析原因是由于受部分工程设计方案不稳定、施工图供应不及时等因素影响，部分重点控制工程、制架梁工程、无碴轨道工程、站房建设的工期均不同程度滞后，实际工程进展与原施工组织安排已不能匹配，形象进度有一定差距。对此市域公司在对两个站前施工单位的工程实际推进情况进行调查基础上，对原施工组织方案进行了1次重大调整，相应采取了调整投资目标措施，调减当年投资计划6亿元。

2）市域公司针对车站与地铁换乘衔接、试验梁试制、特型支座研制、无碴轨道创新、动车组选型、票制统一、预埋件布置、都江堰和犀浦车站盖梁体系转换、桥梁防水层技术方案、600 m小半径曲线架梁、都江堰特大桥钻孔桩基础软弱层等问题，每周召集设计、监理、施工、试验检测等单位对方案进行专题研究和技术攻关，重大方案积极向总公司和成都市有关部门沟通汇报，得到了尽快审批、实施。

3）为确保施工图供给，市域公司和设计院建立了定期联席会议制度，要求设计单位优先提供控制工程、设计方案稳定、开工条件较好的图纸，分批次供图。同时，督促设计单位保证人员设备投入并集中办公。对现场工地建立了施工单位实时跟踪制度，对未按计划开工的工点每周分析原因，及时反馈设计单位，适时进行动态调整。

4.3 投资控制成果

成灌铁路可行性研究报告批复项目投资估算总额133亿元，是项目实施准备阶段的投资控制目标；初步设计批复总概算122.58亿元，是项目实施阶段的投资控制目标。市域公司在对投资进行全过程控制中，实施了可行的主动控制，主动控制与被动控制紧密结合，采取了有效的控制方法和措施，保证了阶段性投资目标在可控范围以内。项目实施期间发生设计标准变化引起投资变化的Ⅰ类变更16个，项目清理概算批复工程总概算117.69亿元，较初步设计批复总概算节省4.89亿元，项目总投资得到有效控制，取得了较好的投资经济效益。

5 结束语

建设实践中，投资控制多是点式或阶段性，缺乏连续性和经常性。运用动态目标控制原理，主动控制与被动控制结合，理论与实际结合，对建设项目实施全过程投资控制是必要的，加强主动控制是可行的，采取完善的控制措施是有效的。

[1]周桂敏.按系统论原理对建筑工程项目全过程的投资控制[D].西安：西安科技大学，2009

[2]黄如宝，郑元标.建设项目投资控制原理、方法与信息系统[M].上海：同济大学出版社，1995

[3]陆东福.铁路建设项目管理[M].北京：中国铁道出版社，2004

（责任编辑：魏艳红）

It is important that to control the investment of railway construction projects in the whole process.By confirming the principle of railway construction projects investment control,combined with methods description and real case of Cheng-guan railway,this article proposes the investment control methods in decision-making stage,designing stage,bidding stage and implementation stage.These methods are the paths to control investment efficiently and the measures that improving project management.

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1004-9746（2015）03-0019-04

2015-05-20）