京津冀一体化背景下法国铁路管理体制对河北省城际铁路运营管理的启示

孙有才

（河北省铁路管理局局长、高级工程师，河北石家庄050051）

京津冀一体化背景下法国铁路管理体制对河北省城际铁路运营管理的启示

孙有才

（河北省铁路管理局局长、高级工程师，河北石家庄050051）

法国高速铁路是欧盟铁路“网运分离”模式的典型代表。简要介绍法国高速铁路的发展现状，着重探讨法国铁路的管理体制。通过对法国铁路建运机制的分析，提出对河北省城际铁路发展的启示，并研究探讨适合河北省城际铁路的运营管理模式。

高速铁路；建运机制；城际铁路；运营管理；法国；河北省

0 引言

“京津冀”一体化背景下，交通一体化必须先行。根据习近平总书记提出的京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络的指示精神，中央政府相关部门结合三省市的要求统一编制交通规划。规划以首都北京为中心，采用“近环远线，线环结合”的方式辐射到天津和河北周边11个城市（80多个县级市），形成“两环三线”的区域城际铁路网（预建城际线路达1 329 km），为加快河北省内城市之间的合作与交流、形成首都经济圈打下坚实的交通基础。

TB 10623—2014《城际铁路设计规范》是我国第一部城际铁路建设的行业标准，由国家铁路局批准发布，于2015年3月1日起实施。该规范对城际铁路进行了明确的定义。城际铁路是指专门服务于相邻城市间或城市群，旅客列车设计速度200 km/h及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路。城际铁路的线路长度一般介于50～200 km之间。

2013年国务院出台国发〔2013〕33号文件《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权。铁路分类建设的体制改革为城际铁路的建设与发展提供了有利的政策环境。继珠三角和长三角之后，环渤海区域城际铁路呈现前所未有的发展机遇。在当前新形势下，对河北省城际铁路建设及管理体制等一系列问题进行系统和深入的探讨和研究，具有深刻的现实意义和重要的应用价值。

本文借鉴法国铁路管理体制的先进经验和做法，结合实际，探讨适合河北省经济社会发展和符合京津冀一体化要求的城际铁路管理体制。

1 法国铁路管理体制改革实践

1.1 法国高速铁路发展现状

自1832年开始修建第一条铁路,至今法国已有营业铁路约30 990 km。上世纪50年代，法国开始高速铁路的相关探索。1981年，法国第一条高速铁路LGV东南线通车运营，这也是欧盟第一条高速铁路线。截至2011年，法国已通车运营的高速铁路线路总里程约为2 036 km（见表1）。法国高速铁路发展模式为建设新线为主，同时充分利用既有线路，采用全高速-下线运行，即高速线上以270～320 km/h速度运行，既有线上以160 km/h速度运行，缩短了列车的整体运行时间，有效地缓解了运能紧张的局面，从而最大限度地发挥了铁路网的作用。法国高速铁路长远规划新建高速铁路线长约3 000 km，高速列车通达线路将超过11 000 km，其中需要进行不同程度改造的既有线路大约有6 500 km。

表1 2011年法国主要高速铁路线路[1]

1.2 法国铁路管理体制

法国高速铁路是典型的“建运分离”模式，即高速铁路的建设与运营分属两个不同的法人，建设法人与运营法人之间是契约关系，运营公司（SNCF）同时负责高速铁路的维护。如图1所示。

图1 法国铁路建运机制[2]

1.2.1 融资模式

综上所述，对肝门胆管癌合并阻塞性黄疸患者采取介入治疗，可以明显改善肝功能、减轻黄疸，迅速控制症状，具有较好的治疗效果，对于改善疾病预后具有重要意义。

铁路项目一般具有很强的公益性，同时投资巨大，仅仅依靠铁路自身资本积累和私人资本远远不够。高速铁路建设资金主要有四个来源：1）政府财政直接投资，指中央及地方政府无偿给予的财政预算拨款以及各种形式的补贴；2）财政信用投资及财政投资贷款，财政信用投资即以政府提供信用为基础的投资，主要形式为通过财政担保进行借款和发行债券；3）资本市场贷款；4）发行企业债券，指区别于财政信用投资的非政府担保的债券。

RFF在法国是具有企业性质的国家公共机构，负责路网的规划、建设和升级改造，以确保路网的整体性。2003—2020年，法国铁路项目投资达248亿欧元，其中国家财政投资27亿欧元。法国政府设立运输基础设施融资机构(AFITF)，其主要任务是运输基础设施项目的开发和财政融资规划。AFITF的资金来源主要有：国家拨款、高速公路公司股息、高速公路国有土地使用费等。2006年，法国政府授权RFF采用PPP模式作为新的融资工具进行融资[3]。

法国高速铁路的融资方式主要有两种：完全自筹和SNCF发行的债券及贷款；政府公共补贴加自筹，例如LGV大西洋线。

1.2.2 运营管理体制

法国铁路运营管理的两大实体为RFF（路网公司）和SNCF(运营公司)。按照“建运分离”的原则，RFF应负责铁路基础设施的维护，但是由于正在成长阶段，RFF公司无力承担铁路设施的维护工作，故委托SNCF负责铁路基础设施的维护。法国铁路的运营管理模式如表2。

表2 法国铁路运营管理模式[3]

1.2.3 法国铁路市场化改革

表3 法国铁路市场化改革[4]

1.2.4 法国铁路监管体系

在法国，国营铁路公司是属于垄断性的公共机构，国家对国铁的管理主要通过以下形式进行:1）派代表参加国铁的董事会。即政府直接任命或者决定公司董事长和总经理的人选。2）向国铁派驻代表进行监督。政府为监督企业的管理，还向国营铁路公司派常驻代表，对日常经营活动进行监督。代表主要来自财政部和铁路的主管部运输部。财政部的代表也称之为铁路财务总监，负责监督公司的财务、国有资产的使用等；运输部的代表主要负责检查技术、设备等方面的情况，并向运输部汇报。3）通过签订计划合同进行目标管理。

1.2.5 法国高速铁路的安全管理模式

法国高速铁路自投入运行以来，就以其安全性、快速性、便捷性和舒适性等吸引了广大乘客，成为人们出行时的首选交通工具。30年来，法国高速铁路共运送旅客17亿人次，期间未发生较大的安全事故。法国高速铁路的安全管理非常严格，主要表现如表4。

表4 法国高速铁路安全监督[5]

2 法国铁路管理体制对河北省城际铁路的启示

2.1 建设融资方面

1997年法国铁路改革以后，法国建立了以政府为主的多元化的融资模式。从实践成果看，政府承担主要责任的高速铁路建设融资模式在高速铁路融资上发挥了很大作用，为高速铁路的可持续发展提供了有力保障。以此为借鉴，国内铁路建设融资由投资主体单一（国家投资或政策性银行）发展到兴建合资铁路(投资主体多元化)，组建合资铁路公司，并且先后开创了“三茂模式”、“朔黄模式”等，初步实现了融资多元化。近几年，大部分铁路项目采取合资铁路模式，并且延伸到重要干线上。例如武广线、郑西线、厦深铁路等均采用合资铁路的模式，使建设资金来源多元化。基于此，河北省城际铁路应建立以政府为主导，市场化为导向，充分利用地方政府和中国铁路总公司（以下简称铁总）的资金，同时吸收私人资本的多元化融资模式。根据河北省城际铁路的线网规划，投资规模巨大，仅仅依靠政府投资和铁总投资，将会给投资主体带来沉重负担，很难实现城际铁路的可持续发展，且不利于城际铁路的市场化改革。为实现河北省城际铁路的快速发展，在国家发改委和京津冀协同发展领导小组办公室的指导下，京津冀三省市政府及铁总共同组建京津冀城际铁路投资有限公司。公司初期注册资本100亿元，由京津冀三省市政府及铁总按照3∶3∶3∶1的比例共同出资成立，没有非公有制经济参股，这远远满足不了城际铁路建设资金的需求。希望借助政府的投入和明确的回报机制，通过建立合理的清算制度，吸引多元化的资本介入。

2.2 运营管理方面

法国铁路在欧洲铁路“网运分离”的改革中独树一帜。在重组过程中，更加强调基础建设投资与运输业务的分离，并将市场机制引入铁路企业内部，为运输企业市场化经营打下了基础。在国内，铁道部改革之前，原铁道部占股比较大的合资铁路，大部分纳入国铁运行，即委托运营管理（全部委托）。一些自管自营的合资铁路虽然有一定的自主权，在一定程度上实现建运合一，但是基于国家路网的整体性，行车调度权高度集中，自管自营的合资铁路在国铁面前没有话语权，形成了受制于国铁下的“自主经营”的局面。我国合资铁路经历20多年的发展，积累了丰富的运营管理经验。2013年3月14日，铁总正式成立，国家铁路局组建，政企分开，铁总负责铁路运输统一调度指挥和国家铁路客货运输经营管理。针对河北省的省情，根据我国现有合资铁路运营模式和河北省目前的城际铁路规划，河北省城际铁路宜采取具有一定独立性的、部分委托的运营管理模式。

采用部分委托的模式，合资铁路公司和铁路局进行一定程度的合作，形成运营联动体和利益共同体，可以避免自管自营模式的“自闭性”。铁路局可以充分利用合资铁路资源，兼顾双方利益，有利于实现河北省城际铁路公司利益最大化，又解决了列车调度权及铁路清算机制对合资铁路的制约问题。从我国合资铁路长期运营实践和发展看，合资铁路公司与当地铁路局联合经营，并部分委托铁路局进行运营管理，不失为适合河北省省情路情的运营管理模式。

2.3 行业监管方面

法国铁路的行业监管体现在明确政府和企业分工，强化政府对铁路发展的扶持责任，界定企业边界和政府边界，明确铁路企业和政府的责权利。而我国铁路进行市场化改革的首要任务也是解决过去政企、政资不分，严重制约铁路发展的问题。

城际铁路运营公司是多元化投资形成的、具有独立法人资格的有限责任公司，依照法律规定和公司章程自主经营、自负盈亏，充分享有法人财产权，并以公司全部财产对债务承担责任。同时，城际铁路运营公司在经营活动中，必须遵守法律法规和社会及商业道德，接受政府和社会公众的监督，承担相应的社会责任。城际铁路运营公司与铁总既有的铁路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有铁路局的管理和支配，铁总只是以出资人的资格参与公司治理。同时城际铁路运营公司与国家铁路局以及铁总不再有行政隶属关系。因此说河北省城际铁路运营公司是具有独立法人资格的有限责任公司，可以市场化的原则组织经营。而国家铁路局应以行业管理者的角色在行业法规、标准、安全等方面实施监管，如制定统一的行业标准、行业法规，对城际铁路运营公司进行安全监管、审计监督等。铁总宜作为全行业的技术支持与行业指导。这样国家铁路局、铁总、城际铁路运营公司各司其职，责权明确。

河北省城际铁路运营公司做为具有独立法人资格的有限责任公司，进行自主经营，可以为我国铁路市场化改革进一步积累宝贵的经验。

3 结束语

法国铁路管理体制改革的实践经验和做法值得学习，但是西方发达国家的经验必须与河北省的省情、路情相结合。比如铁路市场化改革，铁路建设的投融资方式是值得我们借鉴的。在运营管理模式上，我们在学习国外经验的同时，应立足国内合资铁路的发展现状和模式，探讨一条适合河北省城际铁路发展的道路，力争建立一个城际铁路准公益性服务与市场竞争相平衡的协调机制，开创一个经济效益和社会效益双赢的局面。政府应随着城际铁路运营的发展需要适时调整支持政策，在市场作用与公益服务之间发挥调节作用。

[1]张超,谭克虎.法国政府对高速铁路支持政策研究及启示[J].铁道经济研究,2014(4):36-42

[2]林仲洪.瑞典和法国高速铁路经营与管理考察报告[J].铁道经济研究,2007（1）:38-45

[3]何军,王烈.国外高速铁路投融资模式及启示[J].铁道运输与经济, 2010,32(7):62-65

[4]西南交通大学.PPT高速铁路管理体制[R].成都：西南交通大学

[5]中华人民共和国商务部.法国高速铁路安全管理模式简介[EB/ OL]http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/jlyd/201202/20120207979255.html

[6]唐慧.客运专线运营管理及机构设置模式探讨[D].成都：西南交通大学,2010

（责任编辑：魏艳红）

The French high-speed railway is a typical representative of European railway which has the feature that net and transportation separated.This paper briefly describes the current situations of French high-speed railway,focuses on the management system.By analyzing the mechanism of French railway construction and transportation,the inspirations for Hebei intercity railway development is proposed,and the suitable operation and management model for Hebei intercity railway is discussed.

high-speed railway;mechanism of construction and transportation;intercity railway;operation and management;France;Hebei

A

1004-9746（2015）03-0001-04

2015-02-10）