加强土地出让金向“三农”倾斜的实践和思考

杨彦伟

近十年来，随着城镇化建设的推进，向农村集体征收土地的现象不断增加。政府将农村集体用地转换为建设用地，在土地交易市场公开出让，获得了巨额的土地出让收益，为城市基础设施建设、保障性住房、改制企业职工安置、教育支出等提供了大量资金，为经济社会发展提供了强力支撑。但城镇化扩张过程中，失地农民丧失了赖以生存和发展的基础，为城镇化做出了巨大的贡献，他们的利益应当得到切实维护，理应成为土地出让优先受益和保障的对象。为此，国家于2006年出台了《国有土地使用权出让收支管理办法》，明确土地出让金支出着重向“三农”倾斜，对农村、农业、农民的补助和扶持规定比较全面，是一部切实保证失地农民利益的好办法。但有些政策措施在实际工作中落实不到位，失地农民的利益没有得到较好保护。笔者结合河北省涉县实际情况，对土地出让金扶助“三农”存在的问题进行分析，并提出相应建议。

一、涉县土地出让金扶助“三农”的现状

（一）对失地农民的补偿补助。根据国家《土地管理法》等法律规定，国家征用农村耕地需支付给农村集体经济组织的土地补偿费，为耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍；支付安置补助费，为耕地征用前三年平均年产值的4—6倍，特殊情况可以提高；但两项之和不得超过土地征用前3年平均产值的30倍。涉县考虑到耕地平均产值难以精确确定及上级要求因素，采用征地区片价政策，土地补偿费根据被征土地的区片价乘以被征土地的面积计算，涉县城区周边土地区片价为6.2万元/亩，农民被征每亩土地可获得土地补偿费6.2万元。另外，根据地方规定，涉县农民被征每亩土地还可获得地上附着物和青苗补偿费1.2万元，失地乡镇可获得工作经费补偿0.3万元，前述三项合计7.7万元。涉县耕地年产值大致也就是0.25万元/亩左右，按国家最高标准30倍计算补偿为7.5万元/亩。2013年，涉县共兑现各类征地补偿费用5250万元，主要用于工业项目用地和公益事业项目用地补偿支出。

同时，考虑到失地农民缺乏未来养老保障的事实，涉县对新失地农民采取以土地换保障的措施，按照征地区片价的10%、即0.62万元/亩的标准，安排被征地农民社会保障补助支出，并按照666.6元/亩的标准计提失地农民社会保障风险基金，两项资金一次性划入被征地农民社会保障专门账户。2013年，涉县共列支369万元被征地农民社保补助，统筹用于被征地农民的社会保障和养老保险支出。

（二）用于农业土地开发、农田水利建设及农村基础设施建设。根据河北省《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》文件精神，农业土地开发资金应按土地出让纯收益计提，专门用于土地整理复垦、未利用地开发、基本农田建设等方面。涉县农业土地开发资金计提标准为0.2万元/亩，2013年计提125.7万元，其中上解省37.7万元，地方安排农业土地开发支出20万元，结转下年使用68万元。农田水利建设资金要求按土地出让净收益的10%计提，实行按季结算，年终清算制度。2013年涉县实际安排950万元用于维修改造灌溉渠道和恢复水毁农田地堰工程等农田水利项目。对于农村基础设施建设投入，上级政策没有规定硬性比例，2013年涉县安排农村基础设施建设资金约99万元，主要用于农村环境综合整治配套等零星工程。

二、土地出让金扶助“三农”存在的问题

（一）工业用地出让价格较低，制约土地出让金向“三农”投入。国家制定了工业用地基准地价，但这个标准较低，涉县工业用地基准地价仅6万元/亩，这个价格尚不能弥补征地补偿费用。综合各种因素，涉县 工业用地实际出让价格约10—20万元/亩，即便如此，这个价格仍偏低，因为扣除征地补偿和失地农民补助后，土地出让金还要考虑向城市基础设施、拆迁补偿、土地开发等方面投入，往农村基础设施和农田水利建设方面投入就所剩无几，制约了农村经济发展和农民生产生活条件的改善。

（二）现行农业土地开发和农田水利资金计提政策，难以满足“三农”资金需求。目前新增建设用地占用耕地现象较为严重，为实现“占补平衡”，需要新开发、整理、复垦大量耕地，这需要大量的农业土地开发资金。涉县农业土地开发资金计提标准仅为0.2万元/亩，这个数额根本不够开发相同面积土地；而同期房地产开发用地出让价格约为60—100万元/亩，农业土地开发资金占比仅为0.2—0.3%。其次，农田水利建设资金计提标准为土地出让净收益的10%，这项占比是较高的，但确定净收益具体操作起来有很大弹性，增大可抵扣支出就可减少出让净收益数额；而可抵扣支出项目很多，征地补偿、拆迁补偿、退城进郊改制企业职工安置、土地出让业务费占据土地出让金可抵扣支出大头，最终计算的净收益可能很少或者为零，根本无法保证从其中提取的农田水利资金规模。因此，有必要修改完善农田水利资金计提政策，力求计算规则规范明了，计提工作简便易行，遏制技术操作空间。

（三）地方政策间接影响土地出让金向“三农”分配。由于历史和程序原因，部分地区少数项目在未办理土地出让手续的情况下已先行占地，日后公开出让该项目所占土地时，只能将土地出让给占地业主，因被其长期占用，土地交易价格难以提高，间接减少了土地出让金向“三农”投入。同时，由于下级政府财力不足，少数地方征用土地后分年向农民支付土地补偿和地上附着物补偿资金，而不是一次性全部兑付，应补农民资金差额实际上可能已被挪用或挤占。还有极个别地区为招商引资实行土地出让金“先征后返”政策，将土地出让金部分或全部返还给项目业主，土地出让实际价格很低或者为零，留下能用于“三农”支出的资金更是无法保证。

三、加强土地出让金扶助“三农”的建议

（一）立足当前，着眼未来。要不折不扣地执行现有的土地出让收支政策，严禁“先占后批”、“先征后返”，切实执行土地出让“招拍挂”制度，按时足额收缴土地出让金。要严格按标准确定征地补偿费、农业土地开发资金和农田水利建设资金等涉农资金，及时向失地农民兑现各种补助，按规定向农村、农业项目提供各种扶持资金。要适时提高农业土地开发资金、农田水利建设资金相应计提标准；或者可考虑按出让金总额一定比例直接计提相应资金，这样不用考虑净收益如何计算，操作相对简单，也便于检查考核。

（二）强化工业用地出让成本费用测算，严禁低于目标出让价格出让土地。按国家规定预算收支分类科目，对工业用地出让实行分宗核算，出让前独立测算每宗土地出让成本和应提费用，全盘考虑出让前期征地拆迁、土地开发整理、“七通一平”、有偿新增建设用地、市政配套等相关费用；出让中期业务经费、农业土地开发、国有土地收益基金、铁路建设费；出让后期保障性住房、农田水利建设资金、教育资金计提等各阶段成本费用，测算出一个客观完整的成本基数，确定合适的加成率，用成本加成法计算其目标出让价格，以此作为出让底价进行公开出让。

（三）探索建立土地出让金用于“三农”储备金制度。财政部门可开设“三农”储备金专户，专门归集土地出让收入用于“三农”方面的资金，实行专款专用，统筹用于“三农”支出，长远持续使用。具体可按当年出让价款总额一定比例计算出用于“三农”支出具体数额，实行按季计提，年末决算；当年支农支出达不到相应比例的，年末从地方国库拨付相应差额到“三农”储备金专户，滚存结转用于以后年度“三农”支出。

（四）积极探讨其他土地出让政策扶助“三农”措施。对于工业项目用地，占地企业招工可考虑优先录用失地村农民。对于房地产项目，项目业主可考虑以成本价向失地村农民销售楼盘。对于前述“三农”储备金结存余额，可扩大其支出范围，对失地农民自主择业、创业等项目进行贷款扶持。同时，推行留地安置项目政策，为失地农村农民的长远生计进行考虑；以合法和符合规划为前提，在较发达地区和城郊结合部为失地农村留出专门土地，用于失地农村开发和商业项目经营，发展壮大失地农村集体经济实力，促进失地农民就业。

（五）加强纪检和审计部门的监督检查。坚决查处“先占后批”、“先征后返”等违法行为，严肃处理挪用、挤占失地农民补偿资金等违规现象，不断强化财经法律、法规的权威性、严肃性，切实保证土地出让用于“三农”资金及时足额到位。

（作者单位：河北省涉县财政局）

责任编辑：欣闻