推进新型城镇化建设的实践与思考

刘加盛

近年来，浙江省云和县积极推进新型城镇化建设，逐步走出了一条协调推进城市化、工业化、市场化和生态文明建设的跨越发展之路。本文通过对云和县城镇化建设情况的调研，总结分析了云和县城镇化建设的做法与成效，全面剖析了存在问题，并根据云和县的实际提出了建议和措施。

一、云和县城镇化建设的主要做法

（一）加快农民转移就业，减少农民、富裕农民。实施“万名农民下山转移”工程，先后建成农民下山转移小区50个，全县实现了三分之一的农民下山转移。实施“万名农村劳动力素质培训工程”，不断提升农民就业技能和整体素质，全县实现69.7%的农村劳动力向二三产业转移就业，“云和师傅”成为浙江省第一个劳务商标。

（二）强化特色产业支撑，不断增强城市发展动力。坚持“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则，大力推进低山缓坡的开发利用，积极拓展工业发展空间，目前工业园区面积已扩展到4平方公里，实现95%的企业集聚在县城发展。特别是近年来，先后出台了一系列政策措施，扶持劳动密集型的木制玩具产业发展，为3万多进城农民提供了就业岗位，确保进城农民留得住、富得起。

（三）推进公共服务均等化，切实化农民为市民。进一步加大对各项社会公共服务的投入，努力使广大进城农民在云和县城享受市民同等待遇。先后规划建设了南山农民新村和普光农民公寓，确保进城农民有房可住；不断健全农民工社会保障制度，进一步扩大农民工的工伤、医疗、养老等保险的覆盖面，确保进城农民有社会保障可保；落实了进城农民子女就读“同城同待遇”政策，确保进城农民子女有学可上；积极推进户籍等制度改革，凡在县城范围内有固定住所、稳定职业或生活来源的，均可凭有效证明申报城镇居民户口，享受城镇居民同等待遇。

（四）加大以城带乡力度，推进城乡统筹发展。扎实推进新农村建设，积极推进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，农村的生产生活条件进一步改善；大力发展食用菌、云和雪梨、生态名茶等特色农业产业和乡村旅游业、来料加工业，促进农民持续增收；实施“低收入农户奔小康”工程，1.53万名农村低收入群众实现脱贫。

（五）引导农村土地承包经营权流转，促进农业规模经营。实施“万名农民下山转移”工程，先后有1.8万名农民下山转移，下山农民仍然享受农村土地承包经营权。为加快土地流转，制定出台了土地承包经营权流转的扶持政策，同时县乡两级分别成立农村土地流转服务组织，开展土地流转服务，引导农村土地承包经营权流转。到2013年12月，全县农村土地流转率为35.8%。

二、云和县城镇化建设取得的成效

（一）城市化水平显著提高。城市建成区面积拓展到6.2平方公里，2010年全县城市化水平达到63%，高于浙江省平均水平近5个百分点，高于全国平均水平15个百分点。

（二）统筹城乡发展水平明显提升。全县实现三分之一的农民下山转移、三分之二的农村劳动力向二、三产业转移。

（三）普惠而灵活的公共服务均等化体系初步建立。教育均衡化水平不断提高，全县88.2%的中小学生和90.6%的幼儿在城区入学；社会保障体系不断健全，2012年全县社会保险覆盖率达到75%，新型农村合作医疗参合率达到98.4%。

（四）生态环境质量更加优良。先后创建“国家卫生县城”、“省级文明县城”、“省级示范文明县城”。森林覆盖率达80.8%，生态环境质量排全国第10位。

三、云和县城镇化建设存在的问题

（一）户籍管理问题没有解决。下山转移农民户口迁移按照自愿的政策，但在目前的体制下进城农民基本上是不愿意迁移户口的，他们担心把户口迁入城里不但得不到好处，反而在原村里的经济利益会被取消。因此，搬迁进城后造成“人户分离”，给户籍和社会经济管理等造成诸多不便，从而影响了进城农民的发展，阻碍了向市民转变的步伐。

（二）山林、土地等生产资料的权属和经营问题流转率不高。按照政策规定，进城农民享有承包山、承包田的经营权不变。农民进城后生活和就业都发生了很大的变化，绝大部分已经不再从事原居住地的农业生产，但他们又担心经营权被取消，不愿意进行流转，从而影响了当地的农业产业化升级。

四、推进新型城市化建设的建议

（一）完善中心村、镇培育建设体制。因地制宜地采取整体迁建、旧村改造、撤村并建、多村联建等模式，集中有限资源，重点对中心村的基础设施进行完善和提升。通过一系列项目建设，提高中心村的人口集聚力、服务辐射力、经济带动力，实现布局合理化、产业规模化、人口集聚化、设施配套化、服务优质化、环境生态化，逐步把中心村建设成有鲜明特色的现代农村新社区。

（二）推进户籍管理制度改革。按照“促进城乡人口合理流动、保障农民合法权益”的原则，建立能准确反映人口居住状况的城乡统一的户籍管理制度。逐步取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一、按居住地登记户口，建立新型户籍管理制度。实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制。实施农村居民（村民）组织与村集体经济组织分离，实施农村居民（村民）社会身份与农村集体经济组织成员身份分离，农村居民（村民）享有行政村（社区）自治民主管理权，村集体经济组织成员享有村集体资产管理和收益权，还原户口本来的社会管理功能，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。社会身份随户籍转入迁入地社区，接受当地的管理和服务，行使相应的政治权利，履行相应的责任和义务。

（三）深化农村产权制度改革。一是建立健全农村土地流转机制。进一步稳定和完善农村集体土地、承包关系，有效保障农民的土地承包经营权。建立健全土地流转机制，出台相关扶持政策，在稳定现有承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取农户自主协商流转、集体组织委托流转、土地使用权折价入股、转让、租赁等方式，推进农村土地的有序流转。大力培育新型农业经营主体，实现多种形式的土地的规模化、集约化经营，对影响土地成片流转、规模经营的农户承包地，妥善做好异地置换工作。同时，制定政策确保土地流转后不改变所有权性质和土地的农业用途。

二是建立和完善宅基地流转置换机制。对符合城乡建设规划与土地利用总体规划等规划要求和依法有效的农村住房、宅基地和农村集体建设用地进行确权登记，发给农村集体建设用地使用权证和农村房屋所有权证。按照严格的审批制度和程序，在“一户一宅”的基础上，允许农村集体所有的建设用地进入城乡统一建设用地市场，允许农村住房和宅基地在一定范围内、指定人群中流转。对利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地进行整理复垦。

三是深化征地制度改革，切实解决好被征地农民的利益。重视失地农民最低生活保障机制的建立，确保弱势群体的基本生存权利。完善失地农民的养老保险和医疗保险体系，使失地农民分享工业化、城镇化带来的丰富长效利益，从而为构建和谐社会打下坚实基础。

四是加快村级集体资产股份制改革。加快村经济合作社的股份合作制改造，形成与户籍相分离、责权利明确的农村产权制度。深化农村集体资产产权制度改革，推进村经济合作社土地资产和非土地资产的分离，量化非土地资产到人，明确村经济合作社社员（股民）权益，实行有效经营管理。同时，建立和完善农村股权流转机制，促进村级股份经济合作组织股权规范有序流动。

五是建立农村产权交易市场。搭建集信息发布、流转交易、权益保护于一体的农村产权交易平台，开展土地承包经营权、林权、“四荒地”使用权、农村集体经营性建设用地使用权、知识产权等产权流转交易，促进农村产权合理流动和优化配置。

（作者单位：浙江省云和县农业局）

责任编辑：欣闻