黑龙江省新型城镇化发展投融资情况的调查与思考

申宪武

一、黑龙江省新型城镇化发展及投融资情况

（一）新型城镇化发展情况。2009年，黑龙江省委、省政府把城镇化试点工作纳入全省“十大工程”加以推进。经过近三年的不懈努力，城镇化发展取得显著成效。据统计，自2011年启动“百镇”建设以来，已累计完成小城镇建设投资总额370亿元，其中，住宅类183.9亿元，产业园区86.4亿元，基础设施49.7亿元，公共服务30.8亿元。新铺装砂石以上道路2300公里，新增自来水受益人口90.5万人，新增地下排水管道286公里，不仅使小城镇基础设施日趋完善，人居环境得到较大改善，而且也为繁荣县域经济、垦区经济、林区经济发挥了重要拉动作用。全省城镇化率达到56.5%，高于全国平均5.2个百分点，其中，农垦、森工系统城镇化率均超过80%。全省城镇化建设已由零打碎敲式向整乡整镇、整个区域、整个系统发展，已由单一解决居住向就业、医疗保障等全面推进发展，已由局部试点向多个区域、多个系统发展。

（二）新型城镇化发展中的投融资情况。通过调研，黑龙江省新型城镇化发展投融资主要有以下五种类型。

第一种类型：农垦森工型。农垦、森工小城镇共有135个，占全省小城镇总数的13.4%。2009年以来，农垦、森工系统抢抓国家保障性住房建设、农危房改造的有利契机，在争取国家政策支持的同时，通过引资、合作、贷款等多种形式，千方百计拓展融资渠道，保证建设资金足额及时到位，从而使小城镇建设获得突飞猛进的发展。经过几年的探索和实践，农垦、森工系统已经基本形成以政府政策扶持和政府投入为导向、投资主体多元化的小城镇建设投融资机制。以柴河林业局为例，2009至2012年，国家和省棚改补助5.5亿元，吸纳社会资金5.7亿元，市场化融资4.1亿元，职工投工投劳5500万元，加上林业局自筹8.85亿元，城镇建设投融资达到24.7亿元，有效破解了城镇建设资金瓶颈。累计开发建设10大棚改小区，新建棚改房167栋，改造维修旧楼49栋、平房989栋，新建、维修总面积130万平方米，惠及百姓18138户。人均居住面积由15.4平方米增加到23.6平方米。

第二种类型：工矿带动型。这类小城镇主要分布在油、煤等矿产区或大型企业、林区等，数量不足全省小城镇总数的5%。以大庆市让胡路区喇嘛甸镇为例，2010年以来，喇嘛甸镇在城镇化进程中重点实施了城中村改造、示范新村建设、基础设施、公共服务设施等30个项目建设，累计完成投资11.5亿元。项目资金主要来源为：一是市政府给予的城中村改造和示范新村建设土地出让金及规费返投；二是国家给予的经房补助1800万元和小城镇基础设施建设专项资金1899万元；三是市政府给予的示范新村以奖代投资金1590万元；四是区政府列支的项目资金1.87亿元；五是村集体土地收益投入6200万元；六是其余为大庆市佞金房地产开发有限公司和大庆市东华集团企业自筹。城镇化建设中涉及项目的资金主要是以市政府给予的城中村、小城镇建设政策扶持为主，以国家、省、市专项扶持资金为辅，以区政府财政投入基础设施建设资金为补充，以市场化运作、社会化投入为主要形式，不存在借贷、融资、举债建设的问题。2010年以来，该镇年转移农村富余劳动力4172人次、实现收入5007万元。已有红旗、盖家屯、富强3个村实现了城市化。2012年农村居民人均纯收入达到11500元。

第三种类型：商贸流通型。这类小城镇依托良好的地缘、资源优势应运而生、应势而起，数量占全省小城镇的10%左右。以东宁县绥阳镇为例，该镇位于哈牡绥东对俄贸易产业带前沿，是省内通往东宁、绥芬河两大口岸的必经之地。 近年来，该镇制定出台优惠政策，加大招商引资力度，营造良好投资氛围，全力推进木耳、木材“两木”产业发展，加快城镇基础设施与公共服务设施建设。一是“两木”产业成为推动城镇化的重要平台。该镇采取招商引资的方式，引入江苏雨润集团，计划投资33亿元，辟建占地104公顷集交易、加工、物流、仓储、居住、生态观光于一体的黑木耳山产品产业集群，现已完成投资10亿元，643间交易门市对外开放，黑木耳年交易量超20万吨，交易额突破百亿元，晋级为国家级木耳批发市场，每年吸纳农民进城就业近万人；依托境内外木材资源，辟建和完善了占地57.7公顷的木材加工园区，引进了龙得、佰佳、源通等多家投资5000万元以上的大型木材加工企业，形成了上下配套、分工协作的木材加工产业链，年吸纳本地、外埠人员7000多人，2012年年底，全镇工业企业达到154家，其中木材企业89家，以木耳加工为主的山特产品加工企业14家，“两木”产业已成为该镇推动城镇化的重要平台。二是加大城镇基础设施建设。3年来，该镇累计投入1.1亿元，其中以县城投公司为平台，申请农发行贷款4000万元，向上争取资金1617万元，镇级财政投入5383万元。三是完善公共服务设施。3年来，该镇累计争取公益服务类专项资金1290万元，招商引进资金9900万元，配套服务设施明显改善。

第四种类型：边贸旅游型。这类小城镇主要分布在边境口岸和景区、景点附近，数量占全省小城镇总数的10%左右。以虎林市虎头镇为例，该镇位于乌苏里江畔，紧邻俄罗斯，生态环境优良，旅游资源丰富，绿色农业发达，是我省东部极具盛名的旅游胜地和绿色食品基地。2010年以来，该镇累计投入资金2.3亿元，其中争取中央、省投资金7000万元，市财政投入1.6亿元，重点建设了基础设施、公共服务及景区景点等项目。下一步，该镇规划建设住宅、商服、供热、排水、道路、污水处理、垃圾处理、供水等8项工程，规划投资4.2亿元，其中2013年计划完成投资2.8亿元，目前已完成1.3亿元。资金来源中，利用国家棚户区改造资金1200万元，争取国家和省专项资金5800万元，招商引资8000万元，市政府垫资2.4亿元，通过市城投公司贷款1.6亿元，其余为地方政府匹配。

第五种类型：单一农业型。这类小城镇在我省最为典型，数量占全省小城镇的60%左右。以富裕县富路镇为例，该镇地处松嫩平原，有耕地41万亩，草原23万亩，林地9.1万亩，水面3.1万亩，总人口3.4万人，农业是全镇的唯一主导产业，种植业以玉米、水稻为主，养殖业以奶牛、生猪和肉鸡为重。2010年以来，该镇在道路、排污水、绿化、广场、公园等城镇基础设施和公共服务设施建设方面，累计投资4835万元，其中，国家、省专项443万元，本级投入3631万元。本级投入中，土地出让金收入150万元，城市建设维护税、城市公用事业附加、城市基础设施配套等每年3万元，机动地承包费及“一事一议”630万元，其余2850万元为企业垫资。该镇下一步城镇基础设施建设主要污水处理项目，目前已完成批复，总投资5875万元，其中国投资金1080万元已到位，其余需要地方配套解决；垃圾转运站项目200万元，其中国投160万元，地方配套40万元。同时，将通过招商引资8000万元，建设玉米仓储设施和农资大市场。

二、主要问题

尽管我省各级党委、政府为推进城镇化做了大量卓有成效的工作，对拓宽投融资渠道进行了有益的探索，但制约新型城镇化的瓶颈问题并未从根本上解决。

（一）乡镇层面。在现行乡镇体制下，“责任大、财力小、事权弱”的问题越来越突出，已经成为阻碍小城镇经济发展的瓶颈。

一是事钱不匹配。黑龙江省乡镇财政体制实行乡财乡用县监管，镇级财政收入大部分要上缴，靠县财政拨付人头经费和税费返点分成，只能够保证正常的开销，没有剩余财力搞建设，造成基础设施、公共服务、产业发展严重滞后，社会管理、社会保障等问题更是望尘莫及。

二是融资不顺畅。目前，城镇建设的投资主体还是政府，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。城镇建设需要突破金融机构贷款瓶颈，放宽向小城镇贷款的限制。适当安排中长期专项贷款，同时还需要省市县给予适当的贴息政策。

三是权责不对等。乡镇承担着小县城所具有的建设和管理事务，但是没有与城市建设、管理和服务相关的各项行政权力，尤其是一些涉及事权的审批上，都是由上级业务部门来直接办理，造成上下脱节和工作打法步调不一致。

四是管理不到位。一些镇经济总量、人口数量、产业结构、地域面积都远远超出传统意义上农业乡镇的范畴，但编制还是镇一级的，没有根据经济社会发展需要确定机构设置形式和限额，尤其是城建、环保、社会管理等方面不能行使县级经济社会管理权限，对于镇里的违章建筑、环境污染、无证经营、流动摊贩等城市顽疾只能是“看得到，管不到，管不着”。

（二）市县级层面。黑龙江省经济发展水平较低，全省有57个县（市），6个市（地）享受均衡性转移支付，近80%的市县存在财政资金紧张问题。尤其是在当前全国经济增长趋缓的情况下，各市县财政减收增支压力巨大，加之不断增长的教育、水利、扶贫、文化、医保等民生投入刚性需求，各级政府的资金保障能力更是捉襟见肘。此外，未来几年中，地方政府在继续融资的同时，还需要承担偿还原融资本息，推进新型城镇化发展面临着巨大的资金短缺压力。

（三）省级层面。

一是城镇化质量不佳，存在“虚高”现象。黑龙江省城镇化率比全国平均水平高5至6个百分点，这主要源于农垦和森工系统的推力。如果剔除这些因素，黑龙江省地方城镇化率不足50%，远低于全国平均水平。

二是省、市、县财力匮乏，存在“虚弱”现象。黑龙江省是全国重要的老工业基地和商品粮基地，主要靠国家转移支付过日子，建设资金严重缺乏。部分市级及大部分县、镇地方政府的融资能力有限，几乎没有什么土地出让金收入，不存在以土地换公共基础设施的模式。

三是建成项目运行不畅，存在“隐忧”现象。据审计，截至2012年底，黑龙江省“三供两治”项目实际开工建设285项，完成投资155.3亿元。其中，竣工项目98项，完成投资55.8亿元。但由于种种原因，一些县乡项目运行不理想。主要原因是这些基础和公共服务设施建设项目均为公益性投资，即使可以贷款解决项目建设，但运营机制不完善，导致一些项目长期处于停滞状态。

三、 进一步完善投融资体制机制的政策建议

（一）在县乡需求方面。

一是加快财税体制改革。合理界定乡镇事权，赋予相应财权和与城镇化建设事权对应的税收权，加快培育相对稳定的地方税源。要进一步扩大强镇扩权试点范围，便于镇里能够合理、适时、有效地调配使用资金，真正给试点镇自由裁量权。

二是完善成本分担机制。地方政府要逐步提高农民市民化投入在财政支出中的比例，解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出。

三是搭建融资平台。借鉴南方沿海等地的成功经验，将省、市融资平台延伸至乡镇，吸引民间资本和社会资金参与城镇基础设施建设；乡镇一级要组建国有资产运营公司和城投公司子公司或分公司，作为县国有资产运营中心和县城投公司的延伸，负责盘活地方资产，为城镇化建设积累资金。

四是加大投入力度。省、市（县）要加大基础设施建设的资金扶持力度，特别是在棚改、“三供两治”和撤村并镇方面搞突破，以便加快新型城镇化建设步伐。

（二）在省级财政支持方面。一是落实相关政策。2009年以来，黑龙江省为推进城乡一体化、小城镇试点等工作，先后出台了一系列有关城镇化的政策措施。特别是《关于加快黑龙江省“百镇”及重点旅游名镇建设若干政策》和《关于推进乌苏里江四县（市）城镇化建设若干政策》中明确的对固定资产投资额在3000万元以上的项目给予奖励、省级农业土地开发基金和新增建设用地有偿使用费返还、对做出突出贡献的银行类金融机构给予奖励以及免收属于省级及省以下的行政事业性收费等财政奖补、招商引资、税费、金融、土地、户籍、产业以及社会保障方面的诸多优惠政策，要认真落实支持城镇化建设的各项财税优惠政策，同时，督促市县和有关部门全面兑现政策，确保优惠政策落实到位。同时，根据国家和省的新部署、新要求，以及加快新型城镇化建设的新形势和新任务，及时梳理、完善现有政策，并适时研究制订一系列配套推进措施和政策，使支持城镇化建设政策支撑体系更加完备、更加具体，发挥作用越来越大、政策效果越来越好。二是做好政府财政资金整合。按照省政府要求，遵循“渠道不变、用途不变、集中投入、各记其功”的原则，结合城镇化建设、新农村建设和现代化大农业建设，由财政部门牵头，重点对用途趋同、性质相近、功能配套的资金进行有效整合，切实做到集中财力办大事。三是积极争取国家投资。抓住国家支持老工业基地振兴、资源型城市经济转型、城市棚户区和煤矿沉陷区改造、松花江流域污染治理、农村综合环境整治等机遇，做好重大基础设施建设项目的储备、申报工作，争取国家支持。四是积极探索多渠道融资方式。利用现代市场融资手段，鼓励金融、工商、民间等社会资本投入城镇化建设的新途径。比如，鼓励各地政府通过政府持有的股权、矿权、林权及土地所有权等资源性资产注入方式，做大做强融资平台，在此基础上发行城投类企业债券；鼓励和引导民间资本和外资采取独资、合资、合作、股份制、BOT、TOT、PPP等形式参与城镇基础设施及公共事业建设；建立完善中小企业担保和风险投资机制；以政府信用和开发性银行信用为基础构筑企业信用，以企业信用改善为条件，引导其他商业银行与企业建立信用关系，帮助企业吸引债券、股票等其他商业资本形式进入；鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。逐步形成以政府财政投资为引导、金融资本、工商资本、民间资本广泛参与的城镇化投融资机制，多渠道、多途径、多办法解决城镇化所需资金。

（三）在国家政策方面。一是采取差异政策。建议根据地域及经济发展的不平衡性，在制订促进新型城镇化政策上有所区别、有所侧重。可采取先行分类试点，实行差异化政策，再逐步推开的方式进行。二是专项支持。针对一些基础类、公共服务类项目公益性强、投资回报低的特殊性，建议国家设立新型城镇化发展专项资金，对这些项目建设和运行采取以奖代补的方式予以支持。同时，应充分考虑地方财政状况，对一些特殊省份，中央财政多承担一些责任，尤其是针对公益性项目，尽量减少需要地方配套财政支出的要求。例如，可对贫困落后地区和对中央安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改革等公益性建设项目，取消地市、县级资金配套要求，提高中央公路建设资金对国省干线公路改造的补助等。三是扩大融资平台贷款的领域。为更好地推动新型城镇化建设，建议扩大监管类政府融资平台贷款的领域，将原来规定的5类项目延伸至农村公路、城镇片区综合开发、产业园区基础设施建设、城乡生态环境整治、特色城镇建设、城镇综合交通体系建设等领域。在政府债务总体可控的前提下，建议允许监测类平台承担新型城镇化建设的公共基础设施项目建设，允许政府以委托代建的方式进行回购。同时，根据项目类别和金额大小，对于承担新型城镇化公益性项目建设的监管类融资平台，允许银行总行下放部分贷款的审批权限至省级分行，以减少贷款审批的行政成本，提高银行评审效率及项目运作效率。针对小城镇化基础设施建设资金需求量大、使用周期长、经济效益低的特点，建议鼓励国家开发银行发挥其融资额度大、贷款期限长等政策性优势，加大对新型城镇化建设的投入。

（作者单位：黑龙江省财政厅经济建设处）

责任编辑：洪峰