尤溪县农村土地承包经营权流转的调查与思考

陈淑琴 张秉润

农村土地经营权流转是农村经济社会发展过程中产生的一种新型经济形式，是推进土地集约化经营，规模化生产，产业化发展的必由之路。近年来，福建省尤溪县按照“规模化、设施化、精品化”的要求和“依法、协商、自愿、有偿”的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，呈现出农村土地流转日趋活跃，规模经营面积增多的良好态势，为推进现代农业发展奠定了坚实的基础。

一、尤溪县财政支持土地流转的政策与措施

尤溪县委、县政府以扶持发展现代农业，打造农业重点特色产业集群为工作重点，制定出台了多项扶持政策，全方位支持土地流转工作。具体措施包括：对乡镇土地流转平台建设，在省级财政补助的基础上，县财政给予1∶1配套补助；对在县内通过合法土地流转连片种植水稻100亩以上的大户，每户奖励0.5万元；对有利于促进土地适度规模经营，新建连片300亩以上，每个基地奖励3万元；发展设施农业，新建连片200亩以上的标准钢结构大棚，给予0.3万元/亩补助，新建连片50亩以上的补助0.1万元/亩；人工气海候控制食用菌标准化栽培菇房占地1000平方米以上，每百平方米奖补0.1万元；从2010—2012年，凡流转土地在20亩以上且属于土地复耕的，县给予每亩150元的奖励，2013年起提高到每亩300元等。这些政策措施集中用于扶持流转服务组织和培育农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户等流转主体，有力促进了农村土地流转。

二、尤溪县农村土地流转现状与成效

尤溪县共有15个乡镇250个村，近10万农户，农业人口37万多人，全县耕地面积33.37万亩。土地流转从2008年开始，截至2013年底全县共流转土地面积9.57万亩，占全县耕地面积28.67%，涉及农户1.23万户，签订农村土地经营权流转合同1.25万份。按流转方式分，转包流转2.03万亩，出租流转 6.72万亩，互换流转0.27万亩，转让流转0.47万亩，其它方式流转0.09万亩。按种植作物种类分，流转土地用于种植粮食作物的面积3.76万亩，用于种植烤烟的面积4.39万亩，用于种植蔬菜、水果、食用菌等面积1.42万亩。

通过土地经营权的流转，有力地促进了农业生产要素的合理流动与资源的优化配置。其成效主要体现在以下几个方面：

一是有效遏制了土地抛荒现象。土地在流转给大户承包之前，少数处于抛荒状态，另有相当一部分粗放经营，处于半闲置状态；流转承包给种植大户后，实行集约规模经营，采取机械化耕作，劳动强度降低，耕地利用率显著提高，经济效益普遍较好，农村土地抛荒、撂荒蔓延现象得到了有效遏制。

二是促进了农业产业化和规模化经营。通过土地流转向大户和种植能手集中，改变了传统农业的生产方式，解决了耕地零散分割、规模过小的问题，初步破解了产业分散、农产品商品率不高的难题，提高了农业效益和市场竞争力，推进土地、资金、技术、劳力等生产要素的优化重组，提高土地经营的规模效益。

三是带动了农民增收。土地流转农户通过参与土地规模经营，从两个方面直接增加了收入：土地流转收入的增加，前些年承包一亩田最高不超过300元，有的甚至不要钱，近两年随着规模经营的扩大，土地流转费也随之水涨船高，一般每亩要400—800元左右；承包大户给打工者的劳动报酬不断增加，由于承包大户的出现及其组织生产的特定需求，农村出现了专为农业大户管理田地的“农业工人”，他们的劳务收入也在逐年递增，一般在1万元以上。同时，农业生产对劳动力季节性需求，也给留守农村的劳动力提供了新的挣钱门路，平均每人每天可挣80—120元。

四是加速了农村劳动力的转移。农户土地流转前，土地是“种不得，丢不得”。种不得，因为主要劳力在家种几亩地，不划算；丢不得，不种地也要按田亩分摊水利等基础设施投入，同时担心别人扩边侵占面积，还降低地力，现在流转后，不仅可坐收转让费，更能在外安心打工挣钱。

五是有利于农村稳定。土地流转后，相对集中成片，减少了因抗旱排涝、隔界过水等管理纠纷。

六是加快了特色产业发展。尤溪县农村土地承包经营权流转后，主要以发展烟叶、粮食、茶叶、食用菌、蔬菜、绿笋、中药材、花卉为主，经统计，用于特色产业发展的占总流转面积的88%，2013年全县特色产业总产值达到46.265亿元。

三、土地流转过程中存在的主要问题

一是流转不规范。农户之间小规模、自发性的土地流转现象依然比较普遍，这种方式的土地流转大多只以口头约定为主，不仅收益较低而且缺乏保障，如发生纠纷，处理也无依据可寻。

二是集中流转难度大。随着农业生产的集约化、规模化经营，对成片规模的土地流转需求量比较大，而成片规模的土地，涉及的农户较多，农户间对租金的要求很难一致，所以成片规模流转比较困难。

三是认识不足。农户对土地流转存在着“两怕”思想：一怕农村土地流转政策不稳定，土地流转后，害怕失去土地承包经营权，不敢大胆参与流转；二怕农业投资风险较大，农户担心跟他们签订土地流转合同的公司一旦经营出现问题，部分耕地的性质因建设大棚、水渠等发生了改变，土地复耕要投入大量的人力、物力，怕得不偿失。

四是流转规模相对较小。由于尤溪县地处山区，土地资源匮乏，人均耕地不足0.9亩，且土地碎块现象严重，规模流转存在一定困难。

五是保障措施滞后。政府对土地流转保障机制不健全，如规模流转的农作物保险、子女就学、生产生活设施建设等没有制定保障政策，影响业主对本地土地的需求。

六是流转期限较短。尤溪县土地流转主要用于特色产业发展，这些产业受自然风险和市场风险双重影响，风险大，比较效益低，对受让人的吸引力不大，导致流转期较短。

四、推进土地合理有序流转的思考与建议

加快农村土地承包经营权流转，促进农业规模经营，是推进农业转型升级、发展现代农业的客观要求，是破解当前土地资源要素制约、实现农业产业提升的现实需要。因此，必须创新思维方式， 采取切实有效措施，促进农村土地经营权合理有效流转。

一是完善机构，配足力量。完善县、乡农村土地经营权承包的农村经管部门机构和人员，配齐配强工作人员，健全管理工作机制，为农村土地流转提供全面、完善的服务。

二是建立档案，做好服务。要规范合同管理，明确农村土地流转合作社、种粮大户、一般农户的承包权利和义务，签订规范有序的土地流转委托手续和流转协议，以切实保障土地流转各方面的权益。要完善档案资料，及时收集土地流转的基础资料和表格，包括土地流转登记表、种粮大户承包流转申报资料、土地流转协议等，并进行整理归档。要做好生产服务，在做好土地流转服务工作的同时，积极为种植大户提供农业产业政策导向，加强农业新技术、新品种、新农药、新机具的服务，切实为种植大户解决生产实际问题，不断提高种植大户的土地产出率。

三是健全机制，服务流转。要加强领导和督导，推动土地流转，建立稳定的工作领导机构，落实人员，配备办公设备，办公费用列入同级财政预算，使其认真履行工作职能和职责。要加快完善土地流转平台功能，充分发挥平台作用，提高服务功能，全面开展土地信息收集、整理、广告、政策咨询、信用担保、合同签约等服务。要组织乡镇村抓好开展土地评定和评估工作，确定流转价格范围，为土地利用提供科学依据。要积极建立土地流转的交易网络，多渠道调查和收集土地流转供需市场价格等信息资料，公开对外发布，使农户和投资者及时、准确获取可靠信息。要加大土地基础设施建设，提高土地价值。加大农业综合开发，改造中低产田，配套完善水、路、电设施，治理水土流失和生态环境建设，提高土地利用率。同时，建立风险保障机制，县财政要设立一定数量的土地流转风险保障金，支持农户土地流转，确保农民合法权益。

四是坚持规范，加强管理。要规范流转合同，开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。要规范流转行为，坚持“平等协商，依法、自愿、有偿”原则，任何组织和个人都不得以“调整结构”、“招商引资”、“规模经营”为借口，不经农户同意强行代订代签流转合同，也不得擅自截留农民土地流转的收益。要规范流转管理，妥善保管流转合同及有关资料，建立流转情况登记册，记载和反映流转情况。

五是培育主体，有序推进。推进土地流转工作的关键，是调动土地流转供需双方的主动性和积极性。要注重培育和健全权利平等、共同参与的土地供需市场主体，围绕加快发展农业特色优势产业，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体发展多种形式的适度规模经营，培育和扩大土地流转需求市场，提高土地流转效益，增加农民收入。

六是完善政策，加大扶持。财政部门要设立农村土地流转专项扶持资金，重点用于培育和奖励带动土地流转的农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户，对成片规模经营农村土地达到一定数量的投资人、受让人和创建农产品品牌的，给予奖励扶持。农业发展项目与粮食直补要向从事农村土地流转与规模经营单位和个人倾斜，对外来务农人员在户籍管理、子女就学、医保社保、财政金融、技能培训、权益维护等6个方面出台相关政策加以保障，解除他们的后顾之忧，鼓励业主融入本地社会，一心一意投身农业集约经营。要制定好融资政策，积极为从农村土地流转和规模化经营单位和个人拓宽融资渠道，放松抵押和担保条件，并利用财政贴息，积极扶持他们从事农村土地流转和规模化经营，促进现代农业发展。

（作者单位：福建省尤溪县财政局）

责任编辑：洪峰