深入创新财政支农工作 进一步推进农业农村改革

王建国

日前闭幕的中央经济工作会议、中央农村工作会议，对2015年和今后一段时期农业农村工作作出重大部署。我们要认真学习、全面贯彻，坚持稳中求进工作总基调，创新驱动，改革引领，以更大的力度推动财政支农各项工作再上新台阶。

一、财政支农创新迈出新步伐

近年来，我们全面贯彻落实中央关于全面深化改革的精神，按照财税体制改革的要求，瞄准问题，主动作为，逐步构建起政策创新、机制创新、管理创新“三位一体”模式，推动财政支农改革创新不断深入，财政支农工作的站位更高，管理职能更加全面。

（一）政策创新拓宽了财政支农领域

积极顺应农业农村发展新形势，立足当前，着眼长远，创新完善财政支农政策体系，不断拓宽财政支农领域。

一是创新支持农业可持续发展政策。按照中央决策部署，从2014年起，财政部会同有关部门，全面启动实施农业可持续发展新战略。支持农业可持续发展是财政支农政策的重大创新，包括耕地修复保护和生态友好型农业发展等一系列新政策、新举措。一方面，支持开展耕地修复保护。在湖南省长株潭地区启动耕地重金属污染治理试点，通过加强重点监测、开展修复治理、选育推广镉低积累品种、调整种植结构等多种措施，使试点区域稻谷镉含量达标比例由试点前的100%不达标改善为47.8%达标。在河北省黑龙港流域开展地下水超采综合治理试点，通过种植结构节水、蓄调水工程节水、喷微灌技术节水、价格机制节水等措施，预计到2015年试点地区可压采地下水10.64亿立方米。启动新一轮退耕还林还草工程，逐步将25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地和严重沙化耕地退下来。开展湿地生态效益补偿试点和退耕还湿试点，支持重要湿地生态修复和环境整治。另一方面，支持生态友好型农业发展。支持2316个项目县（场、单位）开展测土配方施肥，全国减少不合理施肥量450万吨，每亩平均节本增收57元。实施耕地保护与质量提升补贴项目，重点推广秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥、地力培肥改良综合配套等技术，促进耕地保护与质量提升。支持推广以地膜覆盖为主的旱作农业技术，完成推广面积2526万亩，促进增产78.5亿公斤。支持9个省份开展农业农村废弃物综合利用试点，推动农牧业循环经济发展。与此同时，继续支持实施天然林保护等重大生态工程和森林生态效益补偿制度，加大草原生态保护力度，促进保护和改善了农林生态环境。积极支持农业“走出去”，统筹利用国内国际两个市场两种资源。

二是创新构建新型农业经营体系政策。支持开展财政支持农民合作社创新试点工作，以“培育新主体、探索新机制、拓展新领域”为政策目标，通过加强与金融社会资本合作、搭建公共服务平台、支农项目与农民合作社对接等方式，探索创新了财政投入机制及合作社发展模式。支持开展农业生产全程社会化服务试点，针对粮食等主导产业和农民急需的关键环节，鼓励和支持社会化服务主体开展病虫害统防统治、工厂化育供苗、水稻机插机收、玉米机收、烘干仓储等加工作业服务，促进构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

三是创新支持农业农村改革政策。开展黑龙江重点国有林区全面停止天然林商业性采伐试点，实现“向森林要木材”到“向森林要生态”的转变，增加安排天然林保护工程财政资金，保障林区职工的基本生活和社会正常运转。支持农村土地承包经营权的确权登记颁证试点，解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，为引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模提供基础支撑。深入开展农村综合改革示范试点，进一步扩大农村公共服务运行维护机制试点范围，破解基本公共服务“最后一公里”难题。落实中央城镇化工作会议精神，启动建制镇示范试点工作。统筹安排相关资金，合力开展传统村落保护工作。扎实推进农村公共服务标准化试点。稳妥推进国有农场办社会职能改革试点。

（二）机制创新增强了农业发展活力

努力创新财政支农体制机制，向改革要动力，以改革增活力，促进释放更多改革红利。

一是创新涉农资金整合机制。经国务院批准，2013年启动了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点，将安排给黑龙江省的77项资金，按性质划归为农业生产发展、农村社会发展和扶贫开发3大类，按原渠道切块分配下达到省，黑龙江省遵循“钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题”的原则，积极创新资金整合统筹模式，充分发挥资金使用效益，为“两大平原”现代农业改革创新试验提供了有力支撑。同时，着力从预算编制环节开展整合，农业司分管的专项资金由2011年的42项整合归并为2014年的19项，中央农口部门预算项目支出的清理归并也取得新进展。

二是创新资金分配与项目审批机制。采用因素法等方式分配支农资金，并积极探索采取竞争性分配方式，提高了资金安排的科学性，调动了地方积极性。进一步下放支农项目审批权限，赋予地方自主安排资金项目的更大空间，增强了地方的统筹能力。改革支农项目立项方式，一些地方探索将立项过程和结果都向社会公开，提升了项目安排的透明度。鼓励地方因地制宜完善支农项目管理模式，进一步落实管理责任。

三是创新扶贫专项资金使用管理机制。改革资金分配机制，在加大投入力度的同时，建立扶贫资金竞争性分配机制，加快资金拨付进度。改革资金使用机制，下放资金项目审批权限到县级，促进提高资金使用精准度，支持地方集中力量解决突出贫困问题，同时探索政府购买社会服务等资金使用方式创新，通过多种途径发挥资金放大效应。改革资金监管机制，强化地方政府的监管责任，进一步健全公告公示制度，构建全面监管体系。

（三）管理创新提高了支农资金绩效

依法行政、依法理财，积极推动管理创新，强化资金监管，努力提高管理水平。

一是管理制度化。依靠制度严格管理，着力构建科学合理、层次清晰、系统规范的制度体系。提高制度建设的前瞻性、针对性、操作性，使各项管理制度更加契合实际需要。

二是分配规范化。完善资金分配办法，切实规范和严格履行资金分配程序，充分沟通协商，实行集体决策。做好预算公开工作，自觉接受监督。构筑和完善上下联动、内外结合的“立体式”监督检查体系，防范资金风险。

三是评价绩效化。先后建立了财政扶贫、小型农田水利、现代农业生产发展、草原生态保护补助奖励等专项资金绩效评价机制并不断完善评价指标体系，扩大农口部门绩效评价项目范围。注重绩效评价结果的运用，促进形成有效的激励和约束机制。

二、进一步深化改革开创财政支农新局面

中央经济工作会议、中央农村工作会议对深化农村改革，加快推进农业现代化作出战略部署，为当前和今后一个时期的财政支农工作指明了方向。深化财税体制改革，建立现代财政制度，则为财政支农事业发展提供了新的机遇。农业农村发展的新形势、新问题，又为财政支农改革创新提出了新的更高要求。我们要主动顺应形势，强化问题导向，加快重点领域和关键环节的改革，努力开创财政支农工作新局面。

（一）改革完善水利投入财政保障机制。在继续抓好中小型水利设施建设的同时，集中力量有序推进一批全局性、战略性节水供水重大工程，对于夯实农业基础、保障粮食安全、促进扶贫开发、推动区域协调发展意义重大。水利投资需求非常巨大，但在“新常态”下，财政收入又难以继续保持高速增长。因此，在深化水利投融资机制改革的同时，要着力改革完善水利投入财政保障机制。一是“调结构”，调整优化财政支出结构，把水利建设作为稳增长促改革的重要抓手，盘活存量资金，集中增量资金，进一步加大水利投入规模。二是“改管理”，将水利投资纳入财政中期规划，实行滚动预算管理，先完成前期工作的可以先启动建设，优先安排投资，促进解决财政预算与水利建设时间错位的问题。三是“转方式”，完善水利中长期建设投融资机制，通过加大政策性贷款力度、政府购买服务、政府与社会资本合作、建立基金等方式，吸引金融和社会资本投入水利建设，促进形成多元化水利投入格局。

（二）积极稳妥推进农业补贴改革。社会各界对农业补贴政策十分关注。农业补贴政策存在的发放成本较高、指向不准、效果递减等问题较为突出，WTO“黄箱政策”又接近上限，亟需改革完善。一是保持补贴政策的稳定性和连续性。在继续实施粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴政策的同时，2015年，选择部分地方开始农业补贴改革试点，以点带面，逐步推开。二是提高补贴的精准性和指向性。突出“生产与生态相兼顾、公平与效率相兼顾、指向性与操作性相兼顾”的原则，合理确定补贴政策的目标、重点和范围，统筹整合一部分农业补贴，重点用于耕地保护和引导粮食等主要农作物适度规模经营。三是探索建立补贴评估机制。选择一些直接面向农民、与农业生产密切相关的补贴政策进行评估，探索完善农业补贴评估工作的步骤、方法、模式、程序等，健全农业补贴评估机制。

（三）着力支持创新农业经营体系。我国农业转移人口已经超过2亿人，到2020年预计还将有1亿多人转移出来。据农业部统计，截至2014年11月底，全国已有家庭农场87.7万家、农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。农村土地、劳动力等生产要素结构的深刻变化，迫切要求改革创新财政支农政策，加快构建新型农业经营体系。一是完善新型主体承接支农项目政策。适当放宽条件，公开规范运作，将更多的财政支农项目交给农民合作社等新型农业经营主体实施或运行管理。以农田水利运行管护机制改革试点为突破口，建立健全项目形成资产的移交、占有、使用和管护机制，确保项目效益长期发挥。二是支持探索新的集体经营方式。贯彻落实《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》等文件精神，适当扩大财政支持农民合作社发展创新、农业生产全程社会化服务两项试点实施范围，完善家庭农场、龙头企业、合作组织扶持政策。把从事粮食规模化生产的农民合作社作为支持重点，把引导农民以承包地入股组建土地股份合作等新的集体经营方式作为发展方向，把新形势下探索新的集体经营方式及其实现组织形式作为重要试点内容。三是鼓励发挥基层和群众首创精神。坚持因地制宜，允许“探索、探索、再探索”，及时跟踪和总结提炼基层和农民群众创新农业经营方式的鲜活经验，进一步完善惠农政策。

（四）有序调整优化农业结构。我国农业发展的主要制约因素由过去单一的资源约束变为资源和需求双重约束，农产品结构和质量问题日益突出，迫切要求进一步健全财政支持政策，促进农业发展方式转变和农业结构优化调整。一是进一步加强农林生态治理。统筹整合资金，支持实施农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划，适当扩大耕地修复保护和生态友好型农业发展试点范围。切实加大农林生态保护和建设支持力度，稳步推进国有林场改革和国有林区改革，探索建立天然林保护奖励补助机制，保护好全国的天然林。二是支持农业产业化发展。完善相关财税政策，在稳定粮食生产基础上，推动农业发展由“生产导向”向“消费导向”转变，由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章，构建优势区域布局和专业生产格局。更加注重利用两个市场两种资源，加快农业“走出去”步伐。三是加快推进农牧结合。适应市场需求和资源条件，开展种养结合模式试点，推动农牧配套发展，促进粮食、经济作物“二元结构”向粮食、经济作物、饲料“三元结构”转变。四是推进精准扶贫。转变工作方式，加大投入力度，认真落实精准扶贫相关政策。完善扶贫资金使用管理机制，进一步下放扶贫项目审批权限，提高资金使用精准度。

（五）深入推进农村综合改革。当前，农村经济社会结构正在经历深刻的转型。一些制约农业农村快速发展的体制机制性问题仍未有效破题，涉及的利益关系复杂，需要通过深化改革审慎稳妥推进。一是着力推动农村公益事业发展机制创新。进一步完善一事一议财政奖补机制，建立健全激励约束机制。坚持开发与保护并重，积极稳妥推进美丽乡村建设试点。继续支持传统村落保护。二是着力推动农村公共服务供给体制创新。扩大农村综合改革示范试点范围，解决农村公共服务设施“重建轻管”的问题。深入开展农村公共服务标准化试点，探索建立科学可行的农村公共服务标准体系框架。稳妥推进国有农场办社会职能改革试点，激发农场发展活力。三是着力推动乡村治理机制创新。稳步推进乡镇政务公开和预算公开。健全村民自治制度，维护农民群众切身利益。大力培育农村服务性、公益性、合作性和互助性社会组织。四是着力推动农垦改革发展。会同有关部门，对接思路，衔接政策，细化措施，落实各项支持农垦改革发展政策，促进农垦整体实力进一步巩固壮大。

作者系财政部农业司司长、国务院农村综合改革工作小组办公室主任

责任编辑：宗宇翔