论后危机时代中国社会政策的发展条件与目标定位

方舒

内容提要：2008年金融危机对世界经济的冲击至今仍未褪去，全球经济时而动荡，复苏乏力。后危机时代我国的发展必须坚持以加快转变经济发展方式为主线，必须协调好经济发展与社会发展、增加经济总量与增进民生福祉的关系。在这样的要求下，后危机时代是大力发展我国社会政策的有利时机，社会需求结构、产业结构、就业结构、人力资源结构乃至城乡结构的深刻调整必然对社会政策提出新的历史任务，同时，也会释放出有利于中国社会政策创新发展的全新条件。

关键词：后危机时代；社会政策；发展条件；目标定位

中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0168-05

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.040

一、后危机时代正需反思经济政策与社会政策的关系

2008年爆发的金融危机迅速波及全球主要经济体，直至今日，美国、日本的经济持续低迷，欧洲不少国家尚未走出主权债务危机的泥潭，中国经济因外贸出口额缩减而面临不小的压力。当前经济逐渐回暖但尚未摆脱经济危机的负面影响，说明世界经济正在步入后危机（post-crisis）时代。经济发展前景的不确定性、宏观环境的不稳定性和经济社会结构的深刻调整是后危机时代的主要特征，人们由此可能遭遇各种变数与风险，失业、通货膨胀、公共服务、消费信心、社会公平和企业社会责任等成为时下焦点。金融危机对经济运行的猛烈冲击、给个体带来的各类风险，迫使世人对传统的唯GDP马首是瞻的发展思维不断进行反思，反映在各国的治理实践中，就是各国政府在制定应对危机的经济政策时，试图超越传统的发展主义，更多地将社会政策与经济政策进行互动与融合。

社会政策是一国政府依据某种价值理念对社会成员实施的旨在保障和改善其生活的一系列措施。传统发展主义基于资本增值逻辑，认为社会政策从属和依附于经济政策。这种将两者严重割裂且视社会政策为经济政策“婢女”的发展思维，日益遭到学术界的反思和驳斥。卡尔·波兰尼早在20世纪中叶就指出，社会政策与生产方式和政治制度彼此协调并相互制约。阿玛蒂亚·森从经济学和伦理学的双重视角，阐述了追求经济效益和社会福祉的不同社会安排的共同旨向，即它们在增强和保障个人可行能力与实质性自由方面均能做出贡献。可见，森与波兰尼都看到了纯粹自利思维驱使下的单向度经济增长政策难以为继，因而都提出了将指向公正、福祉与权利的社会政策纳人公共治理体系的全新思路。

沿着这一全新思路，20世纪90年代，詹姆斯·米奇利和安东尼·哈尔等学者开始阐释“社会福利视角下的发展观”，即“作为促进人类福祉一种途径的社会发展”，主要特征是“旨在促进经济发展，以图达成各种社会政策的和谐”。这一全新视角批判了20世纪70年代中期以后甚嚣尘上的新自由主义。在新自由主义看来，政府应当取消社会政策干预，因为政府提供福利服务不符合自由竞争原则。所以，“作为促进人类福祉一种途径的社会发展”的概念框架拓展了社会政策的思域，抛弃了剩余型与制度型的二分法，迈向了社会政策的“生产主义”视阈，即通过有目的的社会规划以特定的社会政策推动经济发展，也迈向了社会政策的“整体视角”即“国家主义、企业化思路以及平民主义范式的融合”，从而实现了对那种社会政策与经济政策非此即彼、片面划分的扬弃。

国内学者对经济政策与社会政策的探讨从21世纪初开始增多，一方面，得益于当代中国倡导的科学发展、和谐社会建设等一系列治理理念，另一方面也由于“发展型社会政策”从20世纪90年代起对国内学者产生影响。但国内学者讨论经济政策与社会政策关系问题时，大多都坚持立足于中国社会政策现状来展开。

关信平指出，计划经济时期，我国在经济与社会领域中一直比较强调“制度”和“体制”概念，不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念，所以二者的区别自然就不常被关照。李迎生通过现状分析指出，21世纪初虽然社会政策逐渐受到政府和社会的关注与重视，但相对经济政策而言，社会政策依然处于从属地位。在一篇笔谈中，李培林认为中国实现现代化既要有经济的增长也要有社会的发展，有必要建立同经济增长指标一样的“社会核算”体系，这一措施的根本目的就是从公共治理的角度，将社会政策从经济政策中独立出来，以全新的指标体系衡量社会政策的社会效果。王思斌则认为，自21世纪初以来政府对社会政策日益重视，出台了一系列解决现实问题、促进社会公平的政策措施，标志着中国正在走向“社会政策时代”，那时“不同领域的困难群体和更广泛的社会成员的生存状态被普遍关注并得到政府政策上的关怀”将会实现，也就是说，社会政策与经济政策在整个国民生活中具有同等重要的地位。同时，张新文则以反贫困工作领域为例，阐述了经济政策与社会政策在满足基本需要、提升人的能力等方面具有共通性，它们均是现代风险治理的手段。

总的来说，中外学者的深刻探讨揭示了随着世人对传统发展主义的持续反思，社会政策也愈发被重视起来。从公共治理的角度来看，经济政策与社會政策的关系具有互动性和辩证性。一方面，一国的经济因素对社会政策影响很大，一国经济发展为公众提供物质保障的同时，也由于其一系列后果而不断对社会政策提出新要求，反过来又需要发挥社会政策保障经济运行的功能。另一方面，社会政策与经济政策都是一种社会安排，均属于公共治理手段，尤其社会政策是协调经济发展与社会发展、财富创造与资源配置的桥梁性设置，适应经济发展要求而不断发展的社会政策必将重塑经济政策与经济运行形势。所以笔者认为，致力于推动经济社会发展的公共治理和公共安排，必须秉持经济政策与社会政策是持续双向互动、彼此融合促进的关系这一思维，本文主要运用这一互动式思维，反观后危机时代这一现实宏观背景，为中国社会政策的发展析出的现实要求和有利条件，以及相应地未来中国社会政策发展的具体目标定位。

二、后危机时代对中国社会政策提出的发展要求

由于金融危机的冲击，过去很长时间，经济快速增长中沉积的问题逐渐暴露出来，概括来说，主要有三大方面：第一，经济增长动力失衡。国际上一般将内需、外需和投资视为一国经济发展的“三驾马车”，然而我国当前内需与外需结构不合理，经济增长过于依赖外需，内需不足，主要体现在投资与消费结构不合理，经济发展过于依赖投资，公共消费与居民消费率都偏低。第二，产业结构不合理，我国第三产业在整个产业结构甚至是国民经济中的比例较低，其产业贡献率也一直偏低，而国际上经济比较发达的国家，以服务业为中心的第三产业所占份额一般大于第二产业，或至少超过工业产值的比重。第三，产业技术层次偏低，自主创新能力不足。在我国，许多商品生产始终处于全球产业链的末端，以低廉的劳动力价格吸引外资的出口导向型经济难以为继，人力资本及人力资本的溢出效应并不明显。在未来较长时间内，以上三方面是后危机时代影响中国现代化进程的关键阻力，也是我国经济运行中必须致力解决的重点问题。

鉴于上述三大问题，近年来，党和政府围绕加快转变经济发展方式，适时提出了加快“三个转变”工作的具体战略要求，即“坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”。总结来说，扩大消费需求、大力发展服务经济及提高自主创新能力，是后危机时代我国改革战略的“三重奏”。

以社会政策视之，这“三重奏”本质上指涉的是社会需求结构、产业结构和人力资源结构三大社会基础性结构的调整与重组。十八大报告明确指出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。所以我们认为，需求结构、产业结构及人力资源结构的变动需要社会政策的积极参与和相应改革。

（一）以扩内需为重点，调整社会需求结构

从社会政策角度来说，内需不足问题实际是民生问题，正是以提升民生福祉、追求公平正义为目标的社会政策亟须发挥作用的问题域之一。

我国30多年的经济发展并不是“三驾马车”共同驱动的，与投资、出口逐年上升的强劲势头相比，国内需求这些年一直处于不稳定状态，而居民消费需求不足是内需不足的重要症结所在。以出口和投资为导向有两方面消极后果。一方面，这种格局使我国经济对国际经济的依赖度非常高，也易受到全球经济风险的威胁。2008年金融危机发生后，我国出口出现大幅下降就是一例。另一方面，投资率长期高速增长，极易出现流动性过强问题，使货币总需求量和总供给量呈现虚假性增长，进而难免出现经济过热、通货膨胀和物价上扬等不良后果。

从社会政策角度对内需不足的阐释，可以将其视作为经济社会发展动力源之一的社会需求结构很不合理，而内需尤其是消费需求无疑是其中的“短板”。国际上消费占CDP的貢献率一般在60%～80%，美国、英国甚至高达80%以上，消费是这些国家CDP增长的主导因素，而我国近年来消费占GDP的贡献率一直不到50%，马克思指出，“一切历史的第一个前提就是：人们为了创造历史，必然能够生活；为了生活，首先就需要衣、食、住、行以及其他东西”。这就告诉我们，内需与消费归根结底反映了国民的生活水准。

尤其是后危机时代下，个体可能遭遇的失、业、资产缩水、收入下降等风险与住房、医疗、教育等居高不下的生活成本相互叠加、累积，就成为抑制人们消费行为的一座座“大山”。所以，为了增强个人、家庭、企业和社会在后危机时代预防和抵御风险的能力，我国今后的社会政策必须有所作为，包括增加公共事业支出、完善社会保障体系、健全劳动组织制度及扩大就业等方面。

（二）发展服务经济，优化社会产业结构

后危机时代的中国，大力发展服务经济既是发展社会政策的现实要求，也必将为社会政策发展创造出更加有利的条件与环境。

从经济运行来说，发展服务经济可以在一定程度上改变我国经济发展过度依靠工业的格局。2010年，中国人均GDP已突破4 000美元，这标志着“我国经济社会发展将逐渐由生存型社会进入发展型社会的新阶段，经济增长由数量型增长向质量型增长转变”。为跨越“中等收入陷阱”，西方各国大多放弃了以工业主导经济、以资源换取增长和以市场交换技术等落后的发展方式，转而大力发展服务业。而服务业的兴起反过来又会对经济发展产生一系列积极影响。到20世纪末，“消费主导——服务业推动”的组合逐渐成为西方各国新的增长源，第三产业比重超过60%而成为主导产业。

从民生角度来说，发展服务经济可以为社会政策的发展创造出诸多有利的条件，同时也对其提出了更多的现实要求。一方面，服务产业对劳动力资源的需求量更大，能够增加就业岗位的存量，同时促进多层次就业，缓解失业压力，进而通过扩大就业夯实社会政策发展的基础，实现社会政策与产业政策的互动、融合。另一方面，发展服务经济也能反过来不断促进政府行政职能转变，使其树立服务意识，从而更易从社会治理与公共服务的角度推进社会政策发展。同时，从社会政策体系来看，作为现代社会政策主体之一的社会组织必须承担起更多的社会服务职责，进而有助于基本公共服务的均等化，提升社会公众的根本福祉。

所以，我国今后应该大力发展服务产业，使其能在整个国民经济中发挥更大作用。而发展服务经济对社会政策来说，既创造了其良性发展的有利条件，也对其提出了政府职能转变、推进基本公共服务均等化以及培育和发展社会组织等一系列现实要求。

（三）提高自主创新能力，完善人力资源结构

以提高自主创新能力达到完善人力资源结构为目标，对我国社会政策今后的发展提出了诸多要求。我国当前的自主创新能力与发达国家相比差距依然较大。这主要体现在，我国的科技投入和人力资源的规模名列世界前茅，但科技的投入产出比仍较低，人力资源投入强度偏低，企业创新能力不强。。这些问题既是以往发展方式的负面后果，也制约了我国经济社会的持续健康发展。

以社会政策观之，自主创新能力弱本质上是面向人力资源的工作没有做足。它使得我们只能以低劳动成本、低技术含量的产业参与全球市场竞争，长期处于全球产业链末端。而企业为保持这点微薄的“人口红利”，必然尽力压低劳动者工资，提供员工福利的积极性不高，甚至侵害劳动者权益。当“刘易斯拐点”到来，“人口红利”不再有效时企业甚至整个国民经济则可能陷入发展困境。因此，必须提高自主创新能力，更加注重知识、技术因素在经济发展中的作用。

人是知识与技术的现实载体。所以我国今后应在社会政策领域，把加快培养和吸引一批创新型人才、优化人力资源结构、保障和改善广大劳动者合法权益作为重点工作来抓。加大人力资本投资，特别是要加大对基础科学研究和教育事业的投入。同时，加强建设劳动者权益维护机制，强化工会组织、企业社会工作在化解劳资纠纷中的积极作用。以上两大方面也是未来社会政策的重要发力点。

总之，金融危机给我国经济运行造成的冲击与影响，使得扩大社会需求、调整社会产业结构和优化人力资源结构成为未来一段时期我国经济社会改革的实施重点，而这三方面既为社会政策的发展提出了全新要求，也为其提供了良好条件与发展方向。

三、后危机时代中国社会政策创新发展的目标定位

面对后危机时代的三重议题，在科学发展观的指引下，需要明确的是，我国所要实现的发展必须是全面、协调和可持续的，不能再片面地唯GDP指标是瞻，而是要实现经济、政治、文化、社会与生态等社会生活的全面发展；不能再将城乡、地区等空间因素割裂起来区别对待，而是要实现城乡和区域的协调发展；不能再以牺牲资源、环境为代价换取经济的增长，而是要在发展生产的同时保护好生态环境。可以说，科学发展观为我国指明的发展远景也就是未来现代化了的中国，而作为这一美好中国梦实现的路径和推手，社会政策的配套改革措施的确是不可或缺的。实际上，转变发展方式、实现现代化的过程也是社会政策不断改革和创新的过程，社会政策必将能在这一过程中发挥积极作用。

（一）扩内需离不开民生导向的社会政策

社会需求结构的调整关键需要解决民生热点问题，这也是转变经济发展方式对社会政策提出的首要目标。

实现扩内需、促消费，关键要解决两个层面的问题，即百姓没钱花和不愿花钱。1993年以来，我国的最终消费率大多在60%以下，远远低于发达国家80%的水平。原因在于我国的居民收入相对不足。“比较合理的国民收入结构应该是居民收入大约占GDP的60010左右，剩下的非居民收入应该占40%”；但我国刚好倒过来，中国居民收入仅占GDP的四成。十八大报告提出的“收入倍增计划”，正是巾央领导层针对居民消费能力和有效需求不足，适时提出的一项振奋人心的战略愿景，其中，社会政策亦可发挥自己的积极作用。

要让百姓有钱可花，社会政策主要发挥两种功能，即财富再分配与促进就业。一方面，政府应该适时运用社会政策进行利益结构调整，实行收入分配体制改革，扭转长期以来形成的资本收益与劳动报酬失衡的状况，从国富向国强民富渐进。尤其是，应该通过制定一系列社会政策构建和谐劳资关系，建立劳动者工资正常增长机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重。另一方而，通過制定积极的社会政策大力促进就业，就业是民生之本，鼓励多形式的就业和自主创业，只有使更多的居民实现就业，其收入来源稳定可靠，他们的消费能力才能相应得到提升。

与此同时，广大居民面对房价上天、医疗教育费用畸高的情况，有钱也不敢花。要消除人们消费的后顾之忧，应以社会政策为抓手大力发展民生事业，努力构建覆盖城乡、统一协调的社会保障体系各类保障措施能够对企业和个人的投资、消÷和储蓄等经济行为产生积极引导作用，“适当、合理的社会保障水半，能够为资本形成提供必要的诱导机制，促进增长的内在结构和质量的改善”。具体而言，社会政策未来发展应以公共住房、基本医疗卫生和公共教育为重点，加大政府财政投入，制定和实施基本公共服务在区域问、社群间平衡的新政策。

（二）努力推进基本公共服务均等化

大力发展服务经济为社会政策创新提供了良好的条件，从自身来看，社会政策未来回应现实要求，应致力于积极推进基本公共服务均等化，这是后危机时代给社会政策提出的关键曰标。

近年来，以服务业为主的第三产业发展相对薄弱，对我国经济社会的长远发展产生不利影响。因此加快发展服务经济，提高其在整个产业结构中的比重，使其尽快成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整，加快转变经济增长方式的必由之路。实际上，服务经济包括以企业为主发挥职能的社会服务，如物流、金融、邮政、电信、运输、旅游、体育、商贸、餐饮、物业、信息、文化等行业服务，以及以政府事业单位和社会民间机构等为主发挥职能的公共服务，如养老、教育、医疗卫生、人口和汁划生育、社会保障等。

众所周知，社会政策的内涵不仅包括国家和社会为所需人群提供福利资源的一切政策和制度安排，其更为鲜明的特点是能够将福利制度具体化为一种政策行动，尤其是为所需人群提供服务，而政府提供的基本公共服务几乎涉及民生各个领域。所以说，我国要在转变经济发展方式要求下大力发展服务业，今后应该坚持的熏点方向是，着重支持能够惠及民生的一系列公共服务产业的发展，努力实现与广大人民群众切身相关的基本公共服务均等化。

发展服务经济的具体措施必须建立在对其合理分类基础上，以便突出重点，更具针对性。当前，我国应该“大力发展面向民生的服务业，积极拓展新型服务领域，不断培育形成服务业新的增长点”，比如，围绕城镇化和人口老龄化的要求，人力发展市政公用事业、房地产和物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务业，便可成为今后我国公共服务的重点突进领域。

由此，政府应通过不断制定和完善社会政策，大力发展民生经济，加强公共服务体系建设，重点是通过财政转移支付更多地为弱势群体和农村及欠发达地区提供服务。比如，家庭服务业是一种向家庭提供劳务、满足家庭生活需求的服务产业，涉及家政、养老、病护和教育等方面，其发展也能促进就业，改善民生，扩大内需，调整产业结构。2010年9月的国务院常务会议就研究部署了发展家庭服务业的五项政策措施，2012年底正式公布的《服务业发展“十二五”规划》指出，围绕满足人民群众多层次多样化需求，大力发展生活性服务业，不断满足广大人民群众日益增长的物质文化生活需要。这一系列举措的制定和实施要求今后我国的社会政策必须在发展服务经济和民生经济方面有所作为。

（三）发挥社会政策人力资本投资功能

加大人力资本投资是各国社会政策实践中的普遍做法，也是我国社会政策为适应后危机时代现实要求必须做出的合理的、长远的目标规划。实际上，提高自主创新能力、加快推进发展方式转变的根本动力仍然在于人，即人力资源。我国在20世纪90年代提出的人才强国战略，就是要从国家战略的角度对优化人力资源结构重视起来。

国际社会政策学界的最新理论进展是提出发展性社会政策，它更加注重社会福利的经济功能，其中，加大对人力资本投资是各国的普遍做法，包括重视和发展科学、教育、文化等社会事业。这样既可以实现劳动者素质的提高，管理创新的转变，推动经济发展由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步转变，“又可以有效发挥社会事业承载政府公共服务、服务社会公众等利益协调功能，为转变经济发展方式提供制度保障和良好环境”。

进一步来说，扩大和优化教育资源的存量与配量是加大人力资本投人的主要实现手段，而通过社会政策措施、以人的发展为根本目标来发展公共教育，是不少学者都持有的主张。比如，吉登斯就非常重视对教育的足量投入，他认为“工作是公民摆脱贫困的唯一途径，积极的福利政策是将福利与工作联系起来，使劳有所值，因此需要对个人所需的技能进行投资”，而推动人力资源发展的主要动力是教育，“教育是培育经济效率和公民凝聚力的一种主要公共投资”。而公共教育事业正是社会政策发挥作用的重点领域之一。

故而，在经济发展方式亟待变革之时，通过制定和实施一系列公共教育政策，寻求多种方式发展人力资源，提高广大劳动者参与经济发展的能力，将成为我国的必然之选。与此相应，社会政策的具体目标有二：一方面，政府应加强对教育事业与职业培训的投入.将高质量的学校教育和终身学习作为公民个人乃至国家应对全球化挑战和解决各种问题的主导策略；另一方面，政府应更加注重教育公平，在继续优化教育结构的基础上，对教育资源进行适当再分配，平衡地区间、校际和校内学科间的师资、设备等教育资源。

四、社会政策创新发展：走出后危机时代的重要推动力

综上，后危机时代经济社会发展的核心议题有三个，即扩大内需，大力发展服务业，以及提高自主创新能力。从理论上谈，经济（增长）政策的一系列内容涉及资源的市场配置方式，它是用来指导经济运行、实现经济增长的原则与安排，是一种经济领域的资源配置方式。然而，资源并不仅限于经济领域，社会领域也存在众多资源。社会政策正是社会向成员提供福祉而作的各种安排，其中，所谓福祉是能为人们带来好处的资源，包含人力、物力和財力三种形式。社会政策就是将这些资源通过政府制定的一系列政策和制度配置并输送至需要的人群，所以，社会政策是社会领域内资源存量的配置方式。

所以说，经济政策与社会政策均是一种社会资源安排，主要是用于对公共资源的分配与再分配进行指导和安排的指导性原则：但二者发：军作用的领域明显不同，经济政策对国民收入初次分配影响较大，而社会政策的实质是一种收入再分配的手段。进而，作为现代社会的一项重要制度安排，一国的社会政策必然与其经济运行、经济政策相互影响，彼此作用。

基于这样一种学理阐释来反观当前我国经济社会发展，可以看到，当前中国正处于社会转型加速期，金融危机余波尚未根本褪去，经济体制改革仍需大力深化和持续推进。走出后危机时代，逐渐实现中国特色现代化这一全体国人的“中国梦”，能为我国社会政策的改革与创新营造一个特定的、良好的环境，唯有正确分析这一特定背景，找准现实需要对社会政策提出的新要求，方能认清其未来发展的方向，引领和推动中国社会政策不断地改革、创新、发展。

近年来，虽然以民生为导向的社会政策建设迅速展开，但今后仍需坚持面向现实需要、结合具体环境的原则不断发展和创新社会政策。既不必因其快速发展而误认为我国的社会政策建设可以放缓，也不应认为我国的社会政策起步晚、水平低而产生冒进心态。