新型园区驱动新型城镇化作用机理探析

田鹏许 何芳 周永馨 叶晓陶

内容提要：当下，一方面是因城市更新而迫切需要迁出的企业找地方“安置”；另一方面是散落在乡镇中的各类企业在“关停并转”的方针下，急需升级改造和集约集聚发展。建立新型园区，将企业入园，成为新型城镇化发展的一条新途径，新型园区实现了企业和园区的专业化分工，重构了产业组织形态，有效地将散落企业负的外部性问题内生化，同时构筑了入驻企业主动实现自我转型升级的“倒逼机制”。

关键词：新型园区；新型城镇化；作用机理

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0137-05

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.033

十八届三中全会后，“新型工业化驱动新型城镇化”成为一个共识，“新型工业”的发展自然需要一个空间载体。当下，一方面是因城市更新而迫切需要迁出的企业找地方“安置”；另一方面是散落在乡镇中的各类企业在“关停并转”的方针下，急需升级改造和集约集聚发展。如何走出旧工业化的老路子？近年来，不论是上海提出的“引导企业向园区转移”，兰州出台的“鼓励企业出城入园”，还是苏州、昆明、成都等地提出的相似发展策略，都说明建立新型园区，将工业入园，成为新型城镇化背景下新型工业化发展的一条绝佳途径。

新型园区之所谓“新”，其核心在于“服务型园区”的理念：园区不仅仅是一个开发和招商的过程，更重要的是一个专业化运营和专业化服务的市场化过程——入园企业仅需要专注研发和生产，入驻企业除了缴纳入驻租金外，其余琐事（如污染物排放、物业管理、各类申报等）通过购买园区集成化服务而得以轻松实现。本质上讲，新型园区实现了企业和园区的专业化分工，重构了新型产业的组织形态，有效地将散落分布的乡镇企业外部性问题内生化，显然，是一个促进入驻企业持续实现自动升级的“装置”。以“上海新桥镇与漕河泾松江园区”合作发展为例，漕河泾开发区通过品牌和管理输出，把先进的规划理念、丰富的招商资源、完善的服务体系引入园区，同时，也为高端人才和技术蓝领的聚集提供了所需的生活配套设施。当地政府则发挥社会管理的功能优势，着重推进土地动迁、乡镇居民本地化就业以及联社入股成为间接股东、水电气配套以及道路交通等基础性工作，积极营造良好的外部环境。这一合作机制将新桥镇工业用地产出由不足20亿元/平方千米提升到约300亿元/平方千米（税收由不足2亿元/平方千米提升到约20亿元/平方千米），实现了社会效益与经济效益的多方共赢，极强地推动了新桥镇新型城镇化的发展。

一、国内外研究综述

（一）国外研究综述

科斯提出了基于产权和交易费用的外部效应内在化解决思路。在《企业的性质》一文中，科斯提出企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，为节约交易费用，企业作为代市场的新型交易形式应运而生。很显然，如果“新型园区”和“市场”是两种可以相互替代的资源配置机制，那么散落企业入园，就可以实现市场复位，规避市场失灵——入驻企业支付园区运营商租金，园区运营商为人驻企业提供场地和服务，企业污染大、耗能高支付的租金也越高，随着园区的发展，那些发展缓慢或停滞不前的企业，就会因为支付不起租金而被自然淘汰，熊彼特提出了创新理论，他认为创新不仅仅是一种技术概念，同时也是一种经济概念，把现成的技术革新引入经济组织，形成新的经济能力，这就是一种创新，显然上述新型园区即是该种创新的有效载体。David L.Barkley和Mark S.Henry综述了美国农村地区实施工业集聚战略的益处和面临的挑战。益处在于通过提升农村地区工业集聚化程度，有助于增强农村经济的外部性，有益于企业间的兼并重组，扩大企业间的网络化组织和增加公共资源共享性利用的效率。面临的挑战是如何找到一个目标产业使其能够做大做强；后来者可能不再拥有先进入者的那些竞争优势（如政府为先进入者提供政策支持和投资补贴等）；公共支持依赖可能造成产业集群创新力的下降。他们认为农村地区采取什么样类型的产业集聚形式取决于对发展一个集聚产业的成本和该产业形成集聚优势后所产生的潜在收益的比较。他们总结了农村区域的三种产业集聚战略：一是若本身具有发展好的优势产业可以继续集聚做大做强；二是选择一些小的产业集群培育做大，这就需要承担产业培育过程中的成本支出与诸多风险；三是若区域目前已有的产业集聚在不断衰退，建议通过提升地方公共服务效率和增强区域劳动力素质等措施来为新产业的导入提供有利的基础环境。Mitch Renkow的实证研究表明，在20世纪80年代的北卡罗来纳州的乡镇，其人口增长以及相关联的财政影响对其附近城镇的就业增长很敏感。Elena G.Invin等就“国外乡镇发展和区域问题”这一主题，综述了近百年来的相关研究成果。文章首先概述了当前北美乡镇经济的组成状况，其中，农业经济仅占乡镇经济总量的6%，，工业经济约占11%，零售服务业约占12%，健康照护和社会服务经济约占9%。并指出过去的农村与城市简单二元区分法已不符合当前现实，当前的农村与城市已发展成为联系统一体，该发展主要得益于乡镇经济的转型，原因是劳动力节约型技术的进步，通勤及运输成本的降低和家庭收入的提高。Max Nathan和Henrv Over_nan考察了产业政策适合的空间规模问题，是应该聚焦在具体地方还是应该聚焦在某一行业集群上？文中综述了关于产业集聚路径的争论，他们认为这些争论的理论基础和实证基础都是不坚实的，不应该把研究产业集聚政策的精力放在产业集聚的路径上，而是更多地关注产業政策到底是更适合以区域为目标制定还是应该聚焦在国家层面上的某一产业。最终他们建议—些横向产业政策目标（如一些产业需要当地的硬件支持包括基础设施的投资、住宅政策）最好以区域为目标而不是以整个国家为目标，或是一些横向产业政策的制定应该由中央政府放权给地方政府来制定。

（二）国内研究的综述

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善城镇化健康发展体制机制？坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。吴季松谈到了新型城镇化是人口、经济、生态理念上的提升和长期有效可持续发展。王学峰认为我国现阶段的新型城镇化应当借鉴和汲取发达国家的经验教训，通过计划引导和政策干预发展新型城镇化，以确保社会整体的生活质量和可持续发展能力。徐维祥等的研究结果表明，基于产业集群的工业园区培育和发展提升了地方工业化的质量，而具有良好集聚效应的工业园区作为地方工业生产活动的主要空间载体，在带动地方经济结构与产业空间组织调整的同时，势必连锁性地引发就业结构的变化，并从多方面、全方位地驱动城市空间结构演进，且产生了良好的规模效应，驱动地方城镇化发展。仇保兴从分析工业化、城镇化与企业集群的相互作用人手，阐明了培育企业集群与走新型工业化道路、促进我国城镇化健康发展之间的关系。

综上所述，新型城镇化的实现需要由新型工业化作为驱动力。新型园区作为新型工业化的载体，则需要由工业入园来实现。

二、新型园区产生的背景与特点

（一）新型园区产生的背景

旧园区主要由自身实力欠缺的中小企业组成，其生产要素主要依赖于初级生产要素，如人力资源层面上主要是吸引郊区的乡镇居民及缺乏专业知识的外来务工人员。在获取技术、增加资产、进入高层次竞争环节方面的瓶颈主要是由对初级生产要素的依赖造成的。同时，旧园区往往是由地方政府投资，而政府往往对外界的需求反应偏慢，无法对市场需求做出及时反应，尤其是不能创造与产业界衔接的高级、专业性生产要素。旧园区及其内部的企业存在的问题主要体现在：（1）圈地现象严重，土地产出低下。以江苏宜兴市徐舍镇为例，该镇工业面积达6.3平方千米，2011年该镇工业土地产出率约为2.6亿元/平方千米。与之相反的是位于上海松江新桥镇的漕河泾松江园区2012年地均产值约220亿/平方千米。后者土地产出效率是前者的近100倍。（2）分布分散。如江苏省泰兴市，该市现拥有四个工业园——泰兴市经济开发区、黄桥工业园、虹桥工业园、城东工业园。四个园区分别分布在城区的西北、东北、西南、东部四个方位，企业散落造成城镇形态发展凌乱化。以该市城东工业园为例，2011年城东工业园预计引进落户项目48个，但真正建成投产项目只有28个，建设用地浪费严重。（3）类型趋同，环境破坏严重。环境承载力是可持续发展的内涵之一，当外来干扰超过承载系统对外来干扰的忍耐极限时，生态系统就会被损伤、破坏乃至瓦解。如泰兴市经济开发区，有80余家化工企业设立于区内，因除污减废配套设施不先进不完善，给当地造成了极大的潜在环境威胁。（4）对区域规划建设与管理的不足了造成园区与城镇居民的矛盾不断.地方政府对城镇规划管理的缺失与滞后是造成这一问题的根本原因。

面对上述粗放型的工业化带动城镇化的发展历程，近年来自中央到地方都展开了极大的反思。尤其是十八大以后，升级改造、集约集群已经成为主导性的发展战略。如上海提出的“引导企业向园区转移”，兰州出台的“鼓励企业出城入园”，苏州、昆明、成都等地提出的类似方针都充分说明了建立新型园区，推行产业入园的可行性及有效性。不同于政府偏重于基础设施的发展方式，新型园区可扮演生产要素组织者的角色，其运营的过程就是与市场需求对接的过程，因此呈现了显著的竞争优势。

（二）新型园区的特点

1.综合管理化

新型园区拥有完善的水、电、气、交通、通信等硬件基础设施，这是对入驻企业进行综合管理的基础条件。园区经营者与园区内部各企业交流紧密而频繁，通过园区内的专业化咨询机构以及各完善的巾介机构，扮演一个企业集群的组织管理者角色，在这个综合管理者角色的牵引下，园区内部的企业能够在发展的过程巾感受到在良性竞争中为自身企业带来的利益和机会，从而形成合作、学习、相互传递信息的产业内部协同效应。

2.专业化

新型园区能够将原有相同或相近的企业集聚，在规模上形成集群效应，从而增强各企业的生产能力。园区内拥有完善的中介组织和先进的职业技术培训制度，专业化和创新能力的提高得到保證。核心企业以及配套工业的形成让园区的专业化发展更为加强。专业化分工能够创新活力，增强市场的开发能力。譬如在园区内，纵向一体化的产业链布局能使上下游的需求得以实现。由于地域.卜的产业集中，加强了园区内企业之间频繁的交流，将下游挑剔的客户意见反馈到上游企业，为技术与产品的改进提供了动力、园区企业集群的专业化也同时升级了园区的集群化形态。

3.竞争合怍机制

新型园区产业集群内部的企业有机地整合为一体，相互学习和合作，能够形成集聚经济。聚集在群内的企业又是一种既激烈竞争义相互合作、学习共存的机制，这恰恰是产业集群竞争优势的核心来源。通过这种机制，群内企业可以在园区运营者的协调下，在学习培训、资金、技术开发、产品设计等方面进行高效的网络化的互动与合作，从而克服其内部规模经济穷尽的劣势，提高与对手竞争的能力

4.可持续的创新机制

创新是园区发展的驱动力，也是园区能够实现自身可持续性发展的关键。凶此园区自身也需要通过“高运营效率”“差别化优质服务”等软硬实力体现自身比较优势，园区软硬实力提高即园区入驻门槛的提高，显著表现即为租金的提升。企业竞租优胜劣汰的竞争机制中，园区的企业必须延续创新作为驱动发展的根本。固守旧有发展模式、不懂得创新的企业将在园区中失去竞争力，最终会因为无法抵偿立足于园区的成本而被淘汰。

三、新型园区驱动新型城镇化作用机理分析

新型园区在产业集聚的各要素之间存在着不同于旧有园区的竞争优势，它是实现新型城镇化的有力方式。新型园区对产业集群效应的重构、对产业组织管理的运营化与专业化分工以及新型园区对外部问题的内生化是新型园区驱动新型城镇化的内在动力。

（一）新型园区对产业集群效应的重构——基于产业集群形态演进模型

1.产业集群萌芽形态

散落在乡镇中的各个企业所处的状态即为产业集群萌芽形态——企业散点分布集群内部无联系。在这样的情况下，企业都要靠自己的能力来发展。企业经营者也认为“小而全”的企业不受人制约，经营更安全，因此相互之间几乎没有关联因素，群内企业处于散点式分布，即使是规划形成的产业区内的企业也关联性不大，自家生产自家的产品。企业没有与集群相关联的后向产业联合的意识，集中的特点就是努力寻找客户，更多地卖出产品。集群只是表现在地理上相似且相近企业的集中，因此是处于萌芽形态的产业集群状态（如图1所示）。

在产业集群萌芽形态下，企业实力弱，经营理念层次低。企业没有认识到产业链分工的重要性和分工带来的利益共享。由于集群产业链单一，使得集群经营非常脆弱，集群的经营风险比较大，所以此时会产生迫切的升级要求。产业集群的萌芽形态向高级形态的发展会经历这样几个过程：从萌芽形态到集中形态，从集中形态到集群化形态，再从集群化形态最终发展成为高级网络形态。

2.新型园区引导产业集群由萌芽形态向集中形态发展

新型园区一个突出的优势是在产业集中过程中，通过培育标杆企业诱发其他企业的“向心集聚”和“学习效应”，这两种作用有助于群外企业或投资人识别进入机会，进而推动集群的扩张和促进集群形态的升级。

在新型园区的引导下，市场逐步拓展，产业逐渐集中并合作，政策跟进，形成带状特征，集群内企业开始形成创新知识的积累，产业集群专业化分工形成集中形态（如图2所示）。

3.新型园区进一步引导产业集群由集中形态向集群化形态发展

新型园区经营者作为投资创造生产要素的组织者，整合产权交易机构、专利服务机构、教育培训机构等企业所需的第三方中介服务机构。作为企业的协商合作代理人，促进企业集群向产业知识和技术高度专业化的方向发展。

在园区引导下，随着产业集群的发展和规模化扩张，借助园区整合的第三方产权交易机构、专利服务机构、教育培训机构等企业所需的第三方中介服务优势进一步推动产业集群的创新能力。群内经营理念的一致性提高，专业化分工产生创新活力以及强劲的市场开发能力，使得集中形态升级为集群化形态（如图3所示）。

4.新型园区引导产业集群化形态向高级网络形态发展

当集群发展极大地带动相关产品和产业的形成，群内由明显的产业集中发展成为规模化、专业化、多元化，新型园区内的中介服务网络已能嵌入式地发挥其在集群内部的“助推器”作用，集群发展升级动力源于市场位势、行业竞合、创新驱动三位一体合力的形成。由此，新型园区的产业集群便形成了高级网络形态。

（二）新型园区专业化分工的实现

新型园区在实现向高级网络形态发展的过程中，政府之于园区运营者的角色也发生着转变。明确的角色定位、清晰的责权分工，政府与园区运营者各司其职，园区的专业化分工得以实现。

1.政府的专业化分工角色

旧的工业化模式中，政府之于园区内企业是管理与被管理的关系，政府更多的是强调管理的职能与角色。在新型园区中，政府与企业的关系转变为服务与被服务的关系，在这一关系中，对企业服务的质量和效果成为政府绩效考核的重要指标。

以苏州工业园区为例，园区政府吸收了新加坡公共管理经验，积极转变政府职能，构建了服务型政府。在这个服务型政府中，政府把行政命令转变为服务的方式，以服务企业为中心，站在企业利益的立场上思考问题。园区政府把这种理念付诸招商，引资以及日常的管理服务之中，在给企业带来高回报的同时也使政府在财政上取得收益，双方实现共赢。苏州工业园区自1994年开建到2013年短短20年间，“地区生产总值达到l900亿元、工业总产值达到4375.8亿元，累计吸引外资项目近5000个，91家世界500强企业在区内投资了150个项目；全区投资上亿美元项目133个，其中10亿美元以上项目7个，且是全国唯一的‘国家纳米高新技术产业化基地。

2.园区运营者的专业化分工角色

由于园区运营者与园区内企业存在频繁的接触和交流，所以对于进驻其内部的企业的需求有着清晰明确的了解，园区为政府提供的政策建議更有极大的专业性和建设性。这样，可以避免在产业集群专业化分工从低级形态向高级形态发展的过程中，出现政策迟缓、力度软弱模糊或者政策引导控制不力导致丧失市场机会、后续竞争乏力以及产能过剩等问题。

园区经营者对园区内的企业了解加深，促进政府扶持产业集群的政策越来越清晰，措施也更加具体，政策的综合运用也比较合理。因此能够极大地促进地方产业集聚形态的升级演变，表现为专业化分工更细致、更充分。在入园之前，企业往往因为政府行政审批制度的烦琐而出现落户难等问题，比如一些外资企业从登记到最后注册，需要经过多个部门审批盖章。在苏州工业园区内，这一问题因为“苏州工业园区一站式服务中心”的出现而得以解决。

另一方面，园区运营者扮演了一个企业集群的组织管理者的角色，在新型园区引导下，产业内部的企业潜移默化地认识到企业集中带来的资源共享利益要远远大于企业之间的相互恶性竞争的危害，慢慢形成向合作、学习、传递信息等互动利益方向共同努力。

新型园区的竞租机制倒逼企业转向精研发、深加工。一方面通过深加工产品具有高附加值的特性带来终端产品成本优势，进而有效管控原材料价格波动带来的经营风险，提高适应市场需求变化的能力；另一方面精研发、深加工可以使自身原材料利用率提高，有利于进一步向前或向后延伸产业链，发挥联合生产下的范围经济优势。

此外，园区运营者还要起到维护园区内的竞争环境，保证产业集群的竞争力，以推动集群发展的作用。所以，新型园区的角色不仅仅是物业和物业管理，更多的是产业服务，要在真正懂这个产业的基础上深度服务，这正是新型园区应该扮演的专业化分工角色。

3.中介行业及行业协会的专业化分工角色

随着产业向高度集中和规模化、专业化、多元化的发展，新型园区预设的完善的中介服务网络在工厂管理、物料管理、财务、广告、营销等方面发挥着越来越大的作用。以苏州工业园区人力资源开发有限公司为例，该公司在保障人力资源供应的基础上，还与专业机构合作建立园区人力资源供求、景气等指数体系，并完成园区企业薪资调查等专项工作，为园区企业和求职者提供更多优质的信息发布服务。

另外，由企业组成的产业集群成立的行业协会也会扮演着重要角色。它发挥着代表企业群体利益与政府和园区运营者沟通的角色，同时还要承担服务于园区内的技术创新、搜集发布推广产业信息、开拓国际市场等角色职责。行业协会主要依靠企业资助，政府和园区运营者不需承担费用，因此其在促进园区内企业发展过程中与政府和园区运营者的目标是一致的，由此政府、园区运营者和中介行业及行业协会在面对园区内企业的时候，形成的是一股助推合力。

综上所述，园区不仅仅是一个开发和招商的过程，更是政府、园区运营者和中介行业及行业协会三者协同的专业化运营和专业化服务的市场化过程。

（三）新型园区实现入驻企业原有外部问题内生化

散落分布在城乡间的乡镇企业一直都存在偷排乱排、缺乏监管等负面外部性问题，在新型城镇化推进过程中，新型园区可以有效实现入驻企业原有外部问题的内生化解决。新型园区作为“服务型园区”为企业提供的是专业化和集成化的一篮子服务产品，诸如生产垃圾及排放物处理服务、物业服务、各类申报服务等。这些高效便捷的有償服务既是人驻企业的“贤内助”，也对入驻企业起到了“自我约束”的作用。以苏州工业园区为例，园区运营者通过构建统一的分级排污机制，既有效节约了企业的排污费用，也解决了因企业排污引致的环境污染等负外部性问题。又如，苏州工业园区通过优租房项目提供的人才公寓及配套设施，不仅为企业留住了人才，同时吸引着人才源源不断导入，极大地减少了人驻企业用人和因人力资源争抢所产生的外部成本问题。再如，园区某物业管理公司拥有专业化保洁方案以及完整的岗位培训能力，由其提供的一篮子保障，减少了企业零碎事件产生的诸多负的外部负担。因此，新型园区在实现对企业的综合化服务过程中，重构了企业的组织形态，企业在自身实现专业化的同时，也实现了外部问题的内生化解决。

新型园区在实现入驻企业原有外部问题内生化的同时，还具有其自身外部负因素内生化的能力。旧园区在实际运行过程中确实不可避免地与传统政府体制产生了摩擦。新型园区内置的“服务型政府”则可将这一自身外部问题内生化力。譬如苏州工业园区内部的管理部门被赋予项目审批、进出口业务管理、劳动人事管理、建设规划等权限，以及统一协调工商、税务、银行、海关等部门在园区工作的职能。被政府赋予相应职能及权限的园区内经营管理者将自然地实现对园区的有效管理。

四、结语

新型城镇化的实现需要由新型工业化作为驱动力。新型园区作为新型工业化的一条途径，需要由工业人园来实现。入园的企业一方面由当地的乡镇企业重新安置获得；另一方面，吸引外来企业的加入，将外来企业导入园区内，壮大园区企业队伍，使园区的集聚效应得以加强。除工业产业外，亦可在园区内鼓励发展较为高端的服务型产业。新型城镇化过程中通过将散落的旧工业集聚到新型园区，甚至将散户农业生产转变为产业化的生态农业园区等，必将驱动未来新型城镇化更好、更快和可持续的健康发展。

总而言之，新型园区完善了园区内产业集群的组织结构重构，推动了园区的运营化及专业化分工，实现了对人驻企业的外部问题内生化。在旧的城镇化发展遭遇诸多问题之时，推行新型城镇化势在必行的现状下，新型园区是实现新型城镇化的有效推动力。