我国治理体系的建构与变迁

冉德睿

摘 要：“国家与社会”关系是国家治理理论的重要组成部分，全面深化改革在新阶段的根本任务就是处理好国家与社会的关系。本文从治理理论出发，梳理了新中国成立以来处理国家与社会关系的各种模型，探讨了国家治理体系的构建。

关键词：治理；善治；国家与社会；强国家；强社会

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）01-0049-02

中国共产党第十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》着重提出了“治理”的概念，并将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。提出国家治理体系的现代化就意味着对“国家与社会”的关系重新界定。

一、治理与善治

1.治理

“治理”源于拉丁文和希腊文，意为“控制、引导和操纵”，长期以来与“统治”一词交互使用。近代治理概念始于1989年世界银行的报告，世界银行将非洲国家秩序分裂和社会经济停滞的整体性制度危机定为“治理危机”。联合国将这一概念推向全球并引发了深刻的讨论，其中全球治理委员会的理解具有代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。其特征有四：治理不是一整套规则也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。

我国著名学者俞可平认为：治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用[2]5。

治理是一个内容丰富、运用广泛的概念，既可以理解为一个过程，也可以说是一个结果，更可以是达成结果的一系列手段。总体讲，治理是政府、社会组织和个人等多种主体合作与互动的过程，强调政府放权和向社会授权，实现多主体和多中心治理等。

2.善治

国家治理要达到的最终目标就是实现“善治”。所谓善治，可以概括为是使公共利益最大化的社会管理过程。善治就是确保政治、社会和经济发展建立在社会广泛共识的基础上，确保一个社会在做出发展资源的分配决策过程中听到最穷和最弱势群体的声音。善治的实现不但要求政府部门付出努力，更要求社会团体和组织的共同参与。说到底，善治就是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[2]8-9。

法国学者玛丽—克劳德·斯莫茨认为，“善治”由四个要素构成：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重；（2）公共机构公证管理财政开支，有效进行行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，建立责任政府；（4）促进政府与社会的信息沟通与交流，提高政治透明度，便于民众参与政事[3]。俞可平提出了“善治”的六大标准：即合法性、透明度、责任性、法治、回应、有效性。善治的提出不仅解决了由谁治理和如何治理的问题，更提出了一整套对治理结果的评判标准。善治实际上就是国家权力向社会回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，从某个小范围的社区看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。

3.公民社会

公民社会是英文“civil society”的中文譯名，通常称为“民间社会”或“市民社会”。学术界对公民社会的理解大致分为两类：一是在政治学意义上强调“民间性”，即把公民社会看作是与政治国家相对的私人社会生活领域，主旨是保护公民的权利和政治参与机会；二是在社会学意义上强调“中间性”，即把公民社会看作是介于国家和家庭、企业之间的中间性领域。

20世纪90年代中期，中国学术界掀起了一场关于公民社会问题的讨论，提出了构建中国公民社会的构想。认为：必须用“国家与社会的二元观”替代“权威本位观”，提出在逐渐确立二元化结构的基础上，形成国家与社会的“一种良性的互动关系”[4]。公民社会理论反思了80年代国家本位的讨论，着重提出了国家与社会的分离问题，主张构建中国的市民社会，实现国家与社会关系的良性互动，并把公民社会作为制约政治权力的一种力量。

二、新中国成立初期国家治理体系的建构：“全能主义”

全能主义国家是一种特殊的国家与社会关系的反映，即国家可以无限制地进入社会生活的每一个领域、每一个角落，可以按照自己的意志直接替代市场、管制社会，不受任何制度性的制约。在全能主义国家治理体系中，既不存在政府职能的界定，也不存在政府行为的边界。政府取缔所有市场交易行为，直接对所有社会资源进行垄断性分配，所有组织和个体的生存均完全依附于国家。政府也取缔了所有体制外的民间组织，社会成员完全被网罗进行政化的组织体系，国家因此得以通过资源分配和层级隶属的组织网络而直接控制所有社会成员，并及时将各种可能偏离国家控制的社会自主性因素清除干净。

新中国成立后，建设者们首要解决的问题是如何把一个高度分散化的社会重新凝聚，并将其重新带入现代化建设的轨道。因此，便采取了高度集中的管理模式，通过对社会资源的垄断，将权力触角伸向社会生活的各个角落，依靠强势的组织化力量对整个社会进行彻底重构，形成国家权力统摄一切的“全能主义”政治结构。国家成为真正意义上的超级“利维坦”。

“在社会各种制度和组织正在解体的时期，只有用政治团体的权力深入社会的各个角落，去重建各种组织与制度，去解决社会领域中的问题，才能一面重建国家，一面重建社会。”[5]不受任何社会力量制约的国家权力赋予了这种治理模式无可匹敌的“集中力量办大事”的能量。正是这种全能主义国家的治理模式，使我们在新中国成立初期取得了惊人的治理成果，充分汲取各种社会资源，在物力财力极度匮乏的情况下完成各种浩大工程，能够在面临严重的社会危机情况下保证社会稳定，防止社会出现全局性崩溃。

但是，全能主义国家的治理模式极大地压缩了社会发展空间，完全压制了社会自身发展的活力，使得整个社会完全依附于国家，形成了一种“强国家—弱社会”的非常态模式。

三、改革开放以来国家治理模式的变迁：回归常态国家

著名转型经济学家雅诺什·科尔奈指出，人类社会存在三种规制经济行为的基本协调机制：官僚协调机制，即政府；市场协调机制，即作为自利性交易关系总和的市场；资源互惠联合性协调机制，即自组织治理或公民社会。在计划体制下，占据主导地位的是官僚协调机制或政府，而市场则处于从属地位，真正独立、自治的公民社会并不存在。伴随着转型的启动，上述国家治理模式发生了深刻变化。尽管官僚协调机制不会消失但将退居其次，而市场将作为占据主导地位的协调机制；同时，公民社会也开始出现。转型国家逐步退出传统计划经济体制下那种国家和政府高度渗透、控制经济与社会的“全能主义”国家治理模式，国家治理日益依赖于政府、市场与公民社会的协调互动过程[6]。

党的十一届三中全会标志党和国家的工作重心从阶级斗争转向经济建设，转向现代化法治国家的治理取向，国家治理开始步入制度化、规范化的轨道，公民社会的雏形已经形成，国家与社会的关系经历了较大程度的调整：

第一，构建国家与社会协同治理新机制。市场化改革带动了社会变革，国家与社会的关系不断被调整，逐步形成了新的国家与社会协同治理的新机制。权力结构体系由单一行政权力体系向多元化权力体系转变，社会组织的管理权限、职能范围不断扩大，在提高社会自我管理、自我服务等方面发挥巨大作用。

第二，改善民生与发展民主同步推进社会建设。改善民生与发展民主的同步推进不仅可以提高国家权力的合法性，维护国家与政府的管理权威，更能维护社会稳定，促进社会发展，是实现国家与社会稳步调整的重要举措。国家不断加强民生工程建设，内容更加丰富，涵盖群体更加广泛，“老有所养、病有所医、学有所教、劳有所得、住有所居”的目标正在逐步实现。在发展民主方面，国家与社会共同治理机制不断完善，治理环境进一步改善，公共权力的运行更加规范和协调，政府的职能范围更加明确，履职能力进一步增强。

第三，建設和谐社会的同时促进国家与社会互赢共强。中国共产党第十六届四中全会明确提出，中国共产党作为执政党，要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”[7]。在经济体制改革深化的同时，以推动政社、政企分开和政府部门精简增效为主的政治体制改革也在深化，放松对社会生活的管控，促进社会组织发展，提升社会自我服务能力，形成具有中国特色的“强国家—强社会”的国家与社会互动双赢的格局。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995：5.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]玛丽—克劳德·斯莫茨.治理在国际关系中的正确运用[G]//治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000：268.

[4]邓正来.构建中国的市民社会[J].中国社会科学季刊（香港），1992，11（1）.

[5]邹谠.二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看[M].牛津：牛津大学出版社（香港），1994：20.

[6]雅诺什·科尔奈.社会主义体制——共产主义政治经济学[M].北京：中央编译出版社，2007.

[7]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报，2004-09-27.