从代表选举看人大公信力的提升

郑广永 姜昕

[摘要]人大代表的选举是人民代表大会制度运作的基础。人大代表选举的实践体现了人民代表大会的公信力。普遍平等的选举、直接选举和间接选举相结合、无记名差额选举等选举方式为人民代表大会赢得了公信力。但是，直接选举层级低，间接选举层次多，选举的竞争性、选择性不强，代表与选民关系不够密切，个别代表素质较低

等选举中存在的诸多瑕疵影响了人民代表大会的公信力。必须把完善人大代表选举当作政治体制改革的重要内容来推进，从而进一步提升人大的公信力。

[关键词]人大代表；选举；公信力；政治体制改革

[中图分类号]D6214[文献标志码]A[文章编号]16724917（2015）01005908

前言：人大代表的选举实践是人大公信力的试金石

人无信不立，国无信则衰。追求公共权力的公信力是现代民主政治的重要特征。各级人民代表大会是我国的国家权力机关，理所当然地应该具有强大的公信力。在一定意义上，各级人大的公信力体现了执政党、宪法和法律的公信力，乃至社会主义民主政治的公信力。

代表选举是代议制民主的基础。无论是资本主义代议制民主，还是社会主义代议制民主都极为重视代表选举，在一定意义上，代表选举的状况反映了代议制民主政治的公信力，这种选举状况可以通过选民的参与程度来体现。选民积极热情参与代表选举，说明选举制度是有公信力的；如果选民对代表选举冷漠疏离，则说明选举制度缺乏公信力。从根本上说，选民的热情与否并不取决于宪法和法律对代表选举制度的规定，而是取决于代表选举实践。

人民代表大会是由代表组成的，代表是选举出来的，所以，人大代表的选举是人民代表大会组织和运作的基石，也是公民政治权利的基石。作为人民代表大会制度重要组成部分的代表选举制度的优劣直接决定着人民代表大会制度的优劣。最能体现人大公信力的是人大代表的选举实践，或者说人大代表的选举实践是人大公信力的试金石。

一、我国人大代表选举的理论和实践取得了实实在在的成绩

人民代表大会制度是我国社会主义民主政治的核心。在我国离开人民代表大会制度谈社会主义民主，就是舍本逐末。因此，必须从社会主义民主政治的得失来看人民代表大会制度，进而看待人大代表选举制度。既然我国的社会主义民主政治既取得了不容否认的成绩，也存在着不容否认的问题，那么，我国的人大代表选举同样既取得了不容否认的成绩，也存在着不容否认的问题。正是这些成绩为人大赢得了公信力，也正是这些问题影响了人大的公信力。这并非简单地折中。

我国人大代表选举的法律已经基本完备。人民主权原则是我国人民代表大会制度的灵魂，自始至终贯彻在了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）中。人大代表选举必须依照《选举法》进行。只有具备完善的《选举法》，才能做好代表选举。早在1953年，我国就颁布了第一部《选举法》，随后在1979年、1982年、1986年、1995年、2004年、2010年进行了修改，《选举法》修改的频率是比较高的。《选举法》的修改就是选举规则的改进，反映了我国社会主义民主政治的进步。现行的《选举法》比较充分地体现了选举的普遍性和平等性，把直接选举和间接选举结合在了一起。

（一） 普遍选举

普遍选举权是人大代表选举中的根本性原则。这个原则遵循了近代以来世界各国代议制民主的共识。我国现行《选举法》第三条对此作出了明确规定。这条规定充分体现了人民主权的宪政原则。在封建专制时代，国家权力掌握在君主手中，人民只是作为臣民而存在，不可能有什么选举权。资本主义社会开创了代议制民主制度，但是在相当长的时间里，拥有选举权和被选举权的只是一部分富人，相当一部分的穷人没有选举权和被选举权。即使今天在发达资本主义国家已经解决了公民普选权问题，但是金钱政治的实质仍然把相当多的普通民众排斥在选举之外。当然这种排斥是以公民因为厌恶金钱政治和政党政治而自动放弃为表现的。

在我国，只有极少数人被剥夺选举权，而且被剥夺选举权的人越来越少。现在被剥夺选举权的主要是犯有危害国家安全和严重危害社会治安的刑事犯罪分子。除了被明确判处剥夺政治权利的严重犯罪分子外，其他已经受到和正在受到刑事处分的人依然享有选举权。被剥夺选举权的人数仅占选举适龄人口的3以下[1]。从《选举法》的修改更能清楚地看出选举权的日益扩大化。1953年《选举法》规定剥夺地主阶级、反革命分子、其他被剥夺政治权利者和精神病患者的选举权；1979年《选举法》规定除依法被剥夺政治权利者外，其他年满18周岁的公民都享有选举权和被选舉权；1982年扩大了归侨代表的选举权；1986年又扩大了旅居国外的中国公民的选举权。

（二）平等选举

选举权的平等性与普遍性是紧密联系的，都源自于人人生而平等的价值理念。在我国，选举权的平等除了体现在选举权的普遍性以外，还体现在这样几个方面，即每一个选民在一次选举中都只有一个投票权；每一个选民所投选票的效力是相同的，因此大体相等的选民产生等量的代表；选举权与被选举权是统一的。

我国自从1953年颁布《选举法》以来，关于每一个选民在一次选举中都只有一个投票权，没有什么变化和异议。这一点我国《选举法》的规定比有些国家要彻底。在国际上个别国家议会采用复数投票，即一部分选民只能投一个票，而另一部分特殊身份的选民则可以投两个以上的票。在我国，每一个选民所投选票的效力的相同以及选举权与被选举权的统一这两个问题则是逐步完善的。

我国选民投票权效力由不同到相同是一个逐渐演变的过程。直到2010年第十一届全国人大三次会议修改《选举法》才实现了这一点。

1953年《选举法》规定：各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人；中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每十万人选代表一人。正如人们所熟知的，对于这种“不平等”，邓小平从工人阶级对国家的领导作用和国家工业化的方向作了说明，解释了这种“不平等”的合理性。

1979年制定新《选举法》时，未改变1953年《选举法》关于人大代表的人口比例， 而只是将比例予以明确，即县为4：1，省为 5：1，全国为8：1。彭真对此解释道：不能简单地说平等和不平等，因为这种规定实现了城市人民内部、乡村人民内部以及民族之间的平等。

[2]

1982年修改《选举法》时，增加规定：县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。

1995年修改《选举法》时，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1、8∶1，修改为4∶1，自治州、县、自治县仍维持4∶1不变。

尽管已经实现了城乡人口同比例选举人大代表，但是并没有完全实现绝对的平等。这表现为两个方面。一是对少数民族的照顾。我国少数民族只占全国人口的804%，但是第十二届全国人大代表中少数民族代表则占代表总数的1369%。二是军队代表人数多。我国现有军队人数200多万，但是全国人大代表中的军队代表一般为265人，约占全国人大代表总数的9%。《第十届全国人民代表大会第五次会议关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》确定解放军代表的名额。第十二届全国人民代表大会延续了这个规定。显然这一比例远大于城乡选民所对应的人大代表数量。这两方面是由我国特殊国情所决定的。

（三）直接选举的范围扩大到县级

在普遍的意义上，马克思主义的选举理论认为只有普遍、平等、直接的选举才是真正的选举，是否是直接选举成为评价一种选举制度优劣的一个标准。由于我国特殊的国情，我国人大代表选举是直接选举和间接选举的结合。在全国范围内共存在五级人大代表选举方式。实事求是地说，当今世界各国议会一般都实行直接选举，实行间接选举的国家已经不多。

我国也在不断提高直接选举的层次。1953 年第一部《选举法》规定：全国人大代表，省、县和设区的市人大代表，由其下一级人大选举；乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举。1979 年，五届人大二次会议通过的新《选举法》，将直接选举范围扩大到县一级，但全国人大、省级人大、设区的市、自治州人大的代表仍实行间接选举。2010 年通过修改的《选举法》扩大了直接选举的范围，直接选举的范围为县级市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表。

（四）由单纯的政党团体提名代表候选人发展到了政党团体提名同选民、代表提名并存

人大代表候选人的提名是人大代表选举的基础性工作，选民和代表是否拥有代表候选人的提名权体现了民主的程度。毫无疑问，中国共产党，各民主党派、团体都坚持并尊重人民当家做主的宪政原则，但是政党团体作为集体性的政治组织不可能代替选民和代表个人，尤其是涉及个体意思表达的投票选举，脱离了个体就难免会失真，选举结果很容易违背被代表者的真实意思。这正是选举要遵循直接投票原则的根本原因。这个道理同样适用于代表提名。

1953年《选举法》规定只有政党、团体拥有人大代表候选人的提名权，改革开放开始后，这种状况开始改变。1979年《选举法》规定，除了政黨、人民团体拥有人大代表候选人的提名权外，任何选民或代表，只要有三人以上附议也可以推荐代表候选人。1986年《选举法》对此做了从严规定，即需要选民或代表十人以上方能获得人大代表候选人的提名权。由于选民踊跃推荐代表候选人，一些地区代表候选人超过了《选举法》规定的最高差额比例，于是2004年《选举法》规定，当代表候选人数超过了最高差额比例时，实行预选。

（五）由等额提名代表候选人发展到差额提名代表候选人

简言之，选举意味着选择，意味着赢得选举的人要少于被选举的对象，应选代表与被选代表应该呈金字塔形。在一定意义上，等额选举失去了选择的意义。1953年《选举法》规定代表候选人的提名采用等额方式。尽管1953年《选举法》没有明确规定等额或差额问题，但1953年中央选举委员会发布的《关于基层选举工作的指示》要求，基层选举委员会提到选举大会上的代表候选人名额，一般应与当选代表人数相等。此后长期实行等额选举，这种状况直到1979年修改的《选举法》才得以改变。

1979年修改后的《选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》规定：全国人大代表和地方各级人大代表的选举一律实行差额选举。具体的差额幅度为，由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人大代表候选人的名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一。具体差额数由本级人大根据应选人数在选举办法中规定，进行差额选举。如果提名人数超过差额数，实行直接选举的要经过选民反复酝酿、讨论、协商按多数人意见确定正式代表候选人；实行间接选举的则应在酝酿、讨论的基础上先进行预选。

（六）由无记名投票和举手表决转变为无记名投票

投票是一种个人行为，是纯粹的个人意愿表达，应该具有秘密性。让投票者在大庭广众之下投票，无异于把自己的秘密公之于众，投票者肯定会有顾虑，投票的结果就可能不是投票者个人意思的真实表达，这就违背了民主的精神。1953年《选举法》规定无记名投票和举手表决并用，即乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表和乡、镇出席县人大代表的选举，采用以举手代投票方法，亦可采用无记名投票方法；县以上各级人大之选举，采用无记名投票方法。由于仍然处在“文革”时期，1975年的四届人大代表采用协商产生的方式。1979年修改后的《选举法》规定，人大代表选举一律采用无记名投票方式产生。尽管一些地区在人大代表选举时，尝试设立秘密写票间，但是《选举法》对此没有明确规定，直到2010年第十一届人大三次会议修改的《选举法》，明确规定选举时应当设有秘密写票处。

（七）人大代表的罢免程序更科学

人大代表是选民或下级人大代表选举出来的，因此选民和下级人大代表就有权罢免那些违法乱纪或者严重失职的代表。1953年《选举法》对在任代表的撤换做了原则规定，即：代表在任期间，经其多数选民或其选举单位认为必须撤换者，得按法定手续撤回补选之。

1979年《选举法》规定：选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。罢免代表，由选民直接选出的，须经原选区过半数的选民通过；由各级人民代表大会选出的，须经各该级人民代表大会过半数的代表通过，在代表大会闭会期间，须经常务委员会过半数的委员通过。任何公民或者单位对违法乱纪或者严重失职的代表，都可以提出罢免的要求。

1986年修改《选举法》，对代表罢免和补选的具体程序作了进一步规定：罢免代表和补选代表的程序和方式，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

1995年修改《选举法》，对罢免代表的程序，包括罢免案的提出、罢免案的内容、被提出罢免案的代表申辩权、罢免案的表决等内容作了规定，降低了罢免代表的门槛，增加了对县乡两级人大代表辞职的规定。

2004年修改《选举法》规定对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡級的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。

除上述变化之外，1986年《选举法》还简化了选民登记手续，规定选民登记一次长期有效。这次的《选举法》取消了预选规定，但是1995年修改后的《选举法》又恢复了预选的规定。2004年的《选举法》，规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题；加大对破坏选举行为制裁的力度等。

二、我国人大代表选举还存在着诸多问题

我国从1953年开始选举各级人大代表，期间曾由于“文化大革命”的破坏而陷于停顿，迄今已经61年，时间可谓不短。尤其是与改革开放同步，人民代表大会制度也已运行了36年。人大代表选举制度在取得巨大成绩的同时，问题依然不少。或者说，与人民当家做主的崇高理念相比，与人民群众参与人大代表选举的积极性相比，我国人大代表选举仍然存在诸多问题，这些问题的存在影响了人民代表大会制度的公信力。我们必须下大力气，真心实意地对现行的人大代表选举制度进行改革和完善。

（一）间接选举层级太多

我国人大代表选举实行直接选举与间接选举相结合。直接选举是选民以选区为单位直接投票，从候选人中选出国家权力机关组成人员；间接选举是选民在本选区内先选举出本级人大代表，由该级人大代表再通过投票选举产生上一级人大代表和本级国家机关组成人员。按照选举法规定，在不设区的市及以下各级行政区划的人大代表由选民直接选举产生；市级以上人大代表由下一级人大选举产生。

相比间接选举，直接选举的优点显而易见。选民不需要通过别人代表自己表达意愿，因此不担心自己的意愿被曲解；选民与候选人直接沟通，候选人当选代表后易于接受选民监督；直接选举选民众多，选举不容易被操控，贿选等违法行为难以实施。间接选举的弊端则是：选民不能直接表达自己的意愿，需要通过别人代为表达，这有可能存在选民意愿被曲解，直接的后果是所当选代表的责任心难免打折扣，他更多的是对选举他的代表负责，而不是对隔着层级的下级选民负责，因为选民不能直接对间接当选的代表进行监督；选民对当选者的参政议政能力、参政意图、个人信息了解有限；参加间接选举的代表人数少，易于操控，很容易出现贿选。如衡阳贿选的原因之一就是少数人可以操控市级人大代表。试想如果实行直接选举，还能操控得了吗？选举的层级越多，最终的选举结果距离选民的真实意思就会越远。选举失真是间接选举的最大弊端，间接选举作为初级民主的形式，越来越不符合现代民主发展的趋势。

（二）现实中的差额选举存在违背竞选本意的倾向

差额选举是候选人多于当选人的选举方式，体现了择优选举的本意。由于差额选举存在候选人落选的可能性，因此是一种竞争性的选举。这种选举方式督促候选人积极同选民沟通，阐明自己的参选目的及自己的参政议政能力，提出自己当选后的承诺，并主动接受选民的监督。差额选举把选择权交给了选民（间接选举交给了代表），容不得操控。我国的人大代表选举自1979年开始实行差额选举，但现实中部分地区的差额选举存在违背竞选本意的倾向。之所以会出现这种情况，是因为个别选举组织者通过一些方式操控了选举。

（三）选举的竞争性不足

所谓竞选就是在选举过程中，各个候选人以各种合法的方式向选民推介自己，让选民了解自己的履职能力、参选目的、参选承诺，从而获得选票的做法。竞选的最大优点就是能够让选民在众多候选人中选择自己满意的代表。竞选已经成为当今世界各种选举的常态化做法。我国许多人大理论和实践工作者，以及广大选民也都对人大代表竞选持积极肯定的态度。正如宪法学家吴家麟所说，没有差额的选举不是真正的选举；没有竞选的差额，不是真正的差额选举。[3]

我国的人大代表选举从1979年开始就实行差额选举，但是竞选情况不是很理想。1980年县、乡直接选举时，一些竞选状况的出现使得人大对竞选做了限制。1979年《选举法》第30条曾规定各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。1982年修改《选举法》时删除了这个规定，并规定由选举委员会在选民小组上介绍候选人，而不是宣传候选人。

由选举委员会在选民小组上介绍候选人，选民对候选人的了解受到了一定的局限。正如一些学者所说的，在个别地方，缺乏竞争性的选举成了一种确认性选举，即由组织推荐候选人，然后通过行政力量动员选民参加，最后经由选民投票确认产生代表。[4]

这样就很容易导致选举虽然体现了选民的投票权，但是在充分体现选民的选择权方面还存在不足。

其实，竞争是自然和人类社会中的常态性存在方式，正是竞争促进了自然进化和人类进步。我们今天建设社会主义市场经济就是要充分利用竞争来实现资源的合理配置，从而促进经济发展。同理在政治领域里，竞争也有利于政治家的成长，有利于公民意识的培育。而且，中国共产党在战争时期也曾经积极推进竞选，至今人们还津津乐道延安时期的竞选。竞选绝对不是资本主义社会的专利，这就如同市场不等于资本主义、计划不等于社会主义一样。

（四）选举程序还存在诸多瑕疵

我国人大代表选举程序还存在诸多瑕疵，主要包括：选区划分不够合理；代表候选人的酝酿过程存在暗箱操作嫌疑；过分追求参选率；过分强调代表结构比例；选民罢免代表困难等。

1直接选举中选区划分不尽合理

选区是直接选举中选民进行选举活动、产生人大代表的基本单位。我国《选举法》规定：选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。同时规定选区划分应当保障选民选举权的平等。根据实际情况，我国直接选举人大代表的选区有大小之分。选区的大小就是指一个选区产生多少名人大代表。1953年《选举法》没有规定一个选区产生几名代表。1983年，全国人大常委会《关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》规定：选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分。这一划分方法延续至今。

现实中一些地区选区划分后选民与应选代表人数相差很大，违背了同比例产生人大代表的公平原则。例如，1998 年在广东省南海市换届选举当中，市委办选区中候选人为 3名，而选民则为 148 人，每一个选民代表的人口数量不足 50 人；而在另外的以公司企业为主的选区，候选人仅为 1 人，选民却有2168 人，两者相差近44倍。[5]再以北京为例，以单位划分选区时，不同级别的单位候选代表对应的选民相差悬殊。北京有许多级别很高但选民数量并不很多的国家机关，也有许多级别不高但选民数量众多的单位，如高校等。选区划分后的实际结果是级别高的单位选民所对应的数量要远远低于级别低但选民数量多的单位。这种现象在全国并不鲜见。

另外，以单位划分选区，容易产生操控选举的现象。以单位划分的选区，其选举组织者都是本单位人员，不可避免要受到本单位行政力量的影响，单位意志与选民个人意志是有区别，有时甚至是有冲突的。

2代表候选人的酝酿过程存在暗箱操作嫌疑

《选举法》规定政党团体以及十人以上选民可以联合提名候选人，两种方式提名候选人的权利是相同的。由于提名候选代表的人数往往多于《选举法》规定的差额比例，需要协商确定正式候选人。正是这个协商过程存在暗箱操作的嫌疑。因为《选举法》并没有明确规定协商酝酿的具体办法，也没有规定政党团体提名候选人和选民联合提名候选人各应占全部候选人的比例。实际情况是，由政党团体提名的候选人大多被确定为正式候选人。当然，在选举过程中，一般情况下，都能由选民自由地表达自己的意愿，但是个别地方也出现了如下现象：一是选举组织者动员选民联合推荐的候选人退出选举；二是在候选人与选民见面会上，重点介绍政党团体推荐的候选人，进行明显的倾向性推荐；三是个别地区甚至直接要求选民选谁而不选谁。

3过分追求参选率

选民积极参加选举，行使自己当家做主的权利，这是人民代表大会制度赢得人们信任的表现。我们也应该清楚地知道，《选举法》规定选民可以对自己满意的候选人投赞成票、可以另选他人、也可以投弃权票，这就意味着选民有权不参加选举。也就是说，参加选举与否是选民自己的权利。一直以来，我们把选民参选率当成选举是否成功的一个重要指标，一些人认为如果参选率不高，就意味着选民不支持选举，就是不配合选举工作，这会让选举组织者难堪。其实，只要候选人的得票达到了法律规定的数量和比例，就意味着选举成功。有些选民对候选人不满意，也不愿意同其他选民联名推荐候选人，还有相当多的选民对包括选举在内的政治活动不感兴趣，主动放弃自己的选举权，这本身也是民主的表现。如果组织者为了参选率，人为大力动员选民参选，甚至越俎代庖，这不但违背了民主的本意，也易引起选民的反感，尤其是当选举还存在诸多瑕疵，不能令选民满意的情况下，这种反感就越加强烈。

4过分强调代表结构比例

代表的广泛性一直是我国人大制度的一个特色，也被当作一个优势。我国十分重视人大代表的结构比例，目前这个比例基本合理，但也存在改进的余地。人大代表结构一般包括政党结构比例、界别结构比例、学历结构比例、年龄结构比例、性别结构比例。关于学历结构比例、年龄结构比例人们一般没有太多的异议。异议集中在政党结构比例、界别结构比例、性别结构比例上。

关于政党结构比例。一直以来，在各级人民代表大会中，中国共产党党员的比例较高，从第十二届全国人民代表大会开始，中国共产党党员的占比有所降低。中国共产党是执政党，要通过党员在各级人民代表大会中起主导作用，保证党的路线方针得到贯彻，保证把党的意图转变成人民的意志，特别是在非常时期，更需要党员发挥作用，因此，党员在人大代表中占多数是非常重要的一项组织措施。

关于界别结构比例。在全体代表中，有工人、农民、知识分子、少数民族、华侨、军人等各种比例，这是在代表名额分配时，有意识地对这一构成比例进行合理的安排，使人民代表大会包括了各方面的代表人物，有利于人民代表大会的决策更符合民主化、科学化的需要。但是随着社会发展，这种划分并不十分合理，因为一个代表会有多种身份。确定一个代表的界别需要熟练的专业人员花费相当的时间来操作。代表阶层和比例要相互交叉套用才能确定某个选举单位和选区代表名额及代表候选人，人们把这种确定代表名额的方法称为“交叉确定法”，即一名代表候選人要具备符合“阶层”及“比例”的三到四个条件才能提名为候选人：代表所属哪一阶层；男或女；是否中共党员；是否少数民族。这样就有一些代表是“卡阶层比例”被提名为代表候选人，这往往影响高素质代表的当选。[6]通过这种方式当选的代表，在参政议政方面的能力往往不高，个别代表在一届任期内，一言不发，一字不提，有的甚至讲出一些不妥的话。

实际上，选举的根本目的在于选择参政议政能力强的人大代表，来代表人民行使国家权力。如果过分强调代表的广泛性，甚至以广泛性作为第一原则，那就本末倒置了。

正因为人大代表选举中还存在着这些问题，所以在某种程度上，存在着选民厌选现象。尤其是在农村，由于村民委员会的选举与村民利益密切相关，村民选举村委会主任的积极性远远高于选举人大代表的积极性。这就从反面说明我们必须认真对待人大代表选举中的问题，这关系到我国根本政治制度的巩固与否。

三、完善人民代表大会代表选举制度，提高人民代表大會的公信力

完善人民代表大会代表选举制度，是完善人民代表大会制度的重要内容，对于提高人民代表大会的公信力具有不可替代的作用。本着坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的宗旨，通过对《选举法》的修改，在人大代表选举中应该着力落实以下两大方面的工作。

（一）切实提高对人大代表选举重要性的认识

提高对人大代表选举重要性的认识是完善人民代表大会选举制度，提高人民代表大会公信力的基础。从一定意义上说，当前人大代表选举的中存在诸多问题，极为重要的原因就是对人大代表选举重要性认识不足，把选举过程当成了选举过场。提高对人大代表选举重要性的认识，要从以下几点入手。

首先，要认识到人大代表选举关系到执政党能否长期执政的问题。人民的信任是提高党的执政能力，实现党长期执政的基础。列宁说过，没有民主就没有社会主义，邓小平进一步说没有民主就没有社会主义和社会主义现代化。这些话人们都已经耳熟能详，我们要进一步加深对这些话的理解。在中国，只有中国共产党能够领导人民实现社会主义现代化，中国共产党团结领导和组织全体人民为实现社会主义现代化而奋斗的国家政权组织方式就是人民代表大会制度，也就是说，人民代表大会制度能否落到实处，决定了执政党能否有效团结组织人民为实现社会主义现代化而共同奋斗，而人大代表选举质量是人民代表大会制度能否落实的基础。

历史经验充分证明了上述观点。抗日战争时期，国民党搞假宪政、假民主，欺骗人民。共产党、毛泽东却在陕北边区真正搞民主选举，通过豆选等选举方式调动起了广大人民的抗日积极性，而且共产党的做法赢得了全国进步人士的积极响应，所以，抗日民主政权一方面通过抗日武装斗争，一方面通过民主实践两个方面赢得民心，不断地壮大了自己。抗日和民主是当时共产党工作的两个中心环节，两面大旗，缺一不可。解放战争时期，共产党在解放区普遍实行民主选举，让人民群众真正体会到了当家做主的感觉，因此得到了人民信任和拥护的共产党很快打败国民党，取得了政权。这其中，共产党的民主实践起到了至关重要的作用。

其次，要认识到人大代表选举关系到中华民族复兴的中国梦能否实现的问题。习近平总书记提出要实现中华民族伟大复兴的中国梦。民族复兴的梦想也就是实现社会主义现代化，社会主义现代化是全面的现代化，绝不仅仅是经济的现代化，理所当然地包含了政治现代化，也就是实现中国特色的社会主义民主政治。而人民代表大会制度同党的领导、依法治国一起组成了中国特色社会主义民主政治，人大代表选举制度又构成了人民代表大会制度的基础。显然，人大代表选举质量关系到人民代表大会制度的落实，影响到中国特色社会主义民主政治的声誉，进而还影响到民族复兴梦想的实现程度。

具体说，完善人大代表选举制度，不仅能够调动人民建设中国特色社会主义的积极性，而且能够有效化解各种冲突和矛盾，实现社会稳定。我国处在社会急剧转型时期，各种社会矛盾频发，化解社会矛盾的有效办法就是民主和法治，脱离民主的强力维稳只能激化矛盾。通过加强社会主义民主政治建设，可以凝聚各种不同利益主体的力量为实现民族复兴的梦想而奋斗，在实现各自具体利益的同时，实现民族的复兴。在这个过程中，具有公信力的人大代表选举是必不可少的基础性工作。

再次，坚决改变中国人民主素养低、民主选举有困难的错误论点。有些人就是以中国人民主素养低、民主选举有困难为借口不真心实意地落实人们的选举权。古今中外的历史已经证明，人民是否关心选举，关键在于这种选举是否与自己的利益息息相关，而这与文化水平、民主素养没有关系。其实共产党人早就认识到了这一点。1946年安东（今丹东）省副主席刘澜波在接受采访时就讲过，在很短的时间内照样可以搞好选举，主要是看有没有决心去实现民主。当谈到人民文化水平低是否会影响选举时，他说：“困难是有的，但不是不可以克服的。在选举方式上就得照顾人民的文化水准问题，我们选举采用了三个方式：举手，投票，投豆。……识字有识字的办法，不识字有不识字的办法。……说什么中国非要进行长时期训政，不能实行民主，要一个人去独裁，这种说法在安东就被充分证明是错误的、没有根据的。”[7]

（二）从技术层面完善人大代表选举制度

客观的说，在世界范围内选举技术已经十分完善。选举技术不分姓社姓资，无所谓社会主义选举技术和资本主义选举技术，就如同市场经济不具有社会性质一样，只是发展经济的手段。我们所要做的就是将这些已经成熟的选举技术运用到人大代表选举中。

第一，增强代表选举的民主性。对候选人在自己的选区内进行充分介绍，对竞选方式进行明确规定。

第二，合理划分选区。尽可能的以居住地划分选区。

第三，提高直接选举的层级，完善间接选举。能否提高直选层级直接取决于候选人的竞选范围和自我宣传的范围和方式。直选层级提高了，意味着候选人要面对更多的选民。要使更多的选民了解候选人，必须采用覆盖范围更广的宣传推介方式。在完善间接选举中要严厉打击贿选。在间接选举中，有投票权的代表数量少，容易通过贿选等方式操控选举。决不允许类似衡阳贿选的事件再次发生。

第四，完善秘密投票制度。秘密投票能够更大程度地保证人大代表是选民真实意愿选出来的。人大代表通过秘密投票选出的一府两院领导人，也体现了人大代表的真实意愿，这就防止了权力、金钱、暴力对选举的干扰。

第五，提高代表履职意识。加强选民与代表的沟通和交流，加强选民对代表的监督，增强代表的履职意识。

通过以上具体的做法，有助于提高选民参与人大代表选举的积极性，对于提高人民代表大会制度的公信力将会有很大的帮助。

[参考文献]

[1]胡健：《我国选举平等权的实现路径及其完善建议》，《华东政法大学学报》2012年第6期。

[2]彭真：《论新时期的民主与法制建设》，北京：中国文献出版社1989年版，第44页。

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[4]陈文、胡胜全：《从确认到竞争：人大代表选举的现存问题与改革向度》，《深圳大学学报（人文社科版）》2013年第3期。

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[7]牛铭实、米有录：《豆选》，北京：中国人民大学出版社2014年版，第82页。

The Credibility Enhancement of the National Peoples Congress From

Representatives of Election

ZHENG Guangyong1， JIANG Xin2

（1.The Institute of Peoples Congress System of Beijing Union University，Beijing 100101，China；

2.National Prosecutors College of P.R.C， Beijing 102206， China）

Abstract：

Deputy to the National Peoples Congress election is the basis of the operating system of the National Peoples Congress. The practice of the election of deputies to Peoples Congress reflects the credibility of NPC. Universal equal suffrage， direct and indirect election by secret ballot elections， the combination of different election ways for Peoples Congress won the credibility. However， the level of direct election being low， too many levels of indirect election， and the weak competitiveness and selectivity of the election， the loose relationships between representatives and voters， the low quality of some representatives and many flaws in the election， have led to voters tired of election， which affects the credibility of the National Peoples Congress. The NPC representative election must be improved as an important content of perfecting political system reform， so as to further enhance the credibility of the National Peoples Congress.

Key words：deputy to NPC election； credibility； reform of political syetem

（責任编辑孙俊青）