非政府组织参与城市社区治理的问题与对策探析

王孟晨

[摘 要]随着市场经济的快速发展和社会发展模式的转变，我国城市社区化服务的问题也日益凸显。本文分析我国现有的非政府组织参与城市社区治理的实际案例，归纳出治理过程中存在的问题。并根据我国目前的国情和政策发展方向，理论联系实际，从政府层面和非政府组织自身层面出发，纵观全局，提出解决问题的政策建议及实施对策，为我国非政府组织参与城市社区治理提供理论基础和具体发展建议。

[关键词]非政府组织；城市社区；社区治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.183

[中图分类号]D632.9；D669.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）10-0-02

非政府组织（NGO）是政府与群众联系及在市场经济下与社会链接的主要桥梁，也是构建和谐社会推进社会治理创新的主要动力。首先政府与NGO可以在治理上形成互补，解决一些政府没有办法解决的事务。虽然政府是社会治理的主体，但是政府的自身能力有限，不能很好的满足群众多样化和差异化的需求。而NGO利用自身的资源优势很好的弥补了这一不足之处。政府与NGO之间合作治理不仅解决了群众多样化的需求，同时也共享了更多的社会资源。推动非政府组织的健康发展，支持非政府组织参与到社区治理中，为政府提供必要的资源，发挥其在公共事务治理中的作用和优势地位，与政府之间建立良好的合作关系，为社区居民提供多样化的服务与需求，可以极大的提高城市社区治理的效率。

1 非政府组织参与城市社区治理中的问题

1.1 制度支持滞后

在西方国家，对社会组织的建立要求比较宽松，社会组织在政府部门的登记更多的是一种流程的体现，且不强制要求登记，也不决定此组织的成立是否合法。我国在1998年颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》是目前我国非政府组织唯一的法律依据。在对非政府组织的管理中，我国的法律制度建设严重影响了其快速发展，使其利益也得不到有效的保障。近年来，我国通过修改管理条例，降低了登记门槛，但在具体的实施过程中非政府组织的登记流程与国外的成熟体系相比还比较繁琐。法律建设越滞后，我国非政府组织的建设就越艰难，政府职能的转移也只能流于形式，阻碍社会的创新性发展。

1.2 非政府组织的自身能力有限

非政府组织的能力主要包括管理能力、扩张能力、创新能力、活动能力、募资能力和可持续发展能力等。目前我国社会正处于转型期，需要非政府组织帮助政府担负较多的社会管理职能，促进我国社会经济及政治体制的改革。但是我国非政府组织起步较晚，相对来说比较弱小，主体能力欠缺，目前还无法承担由政府转移出来的职能。所以现在面临的一个普遍问题是，不管是自上而下的组织，或是自下而上的组织，都亟待加强自身能力。而在能力建设中最重要的是专业的人才的匮乏。清华大学NGO研究所对我国非政府组织基本情况做了一系列调查，通过对我国非政府组织中的专职人员、兼职人员及志愿者状况的调查发现，在参与调查的1 313家组织中，6.9%的非政府组织没有专职人员；33.5%的非政府组织专职人员为1～4人；38%的非政府组织的专职人员为5～9人；44.3%的非政府组织兼职人员为1～4人。而从工作人员的文化成度来看，初中或初中学历以下的工作人员占11%；高中和中专学历的工作人员占31.7%；具有大专学历的工作人员占27.4%；有本科学历的工作人员占27.8%；而有研究生学历的工作人员仅占2.07%。因此，非政府组织人才的匮乏和人员素质低是其所要解决的重要问题。

1.3 非政府组织的非营利性面临挑战

任何组织开展活动都离不开资金的支持，非政府组织也不例外，活动基础设施的建设、活动所需的消耗品、交通费及非政府组织本身运营所需的一系列费用都需要大量的资金支持，因此资金的缺失是套在非政府组织头上的一个枷锁。不论非政府组织规模大小，都面临着缺少活动资金的难题，而不开展活动则失去了其存在的意义，更得不到政府及民众的认可，所以在这种进退两难的境地中，非政府组织想要生存下去就不得不把筹措资金，寻找生财之道当成发展的首要目标。在这样的情况下，非政府组织的非营利性也就面临着巨大的考验。

1.4 非政府组织过度依赖政府

造成非政府组织很难真正维护社区公众利益、承载社区公众诉求的重要原因之一是城市社区非政府组织过度依赖政府。这导致社区公民缺少对本社区的关心，对社区活动的参与度不高，社区公民对非政府组织信任度也很难达到一定高度，阻碍非政府组织的发展。目前，我国的城市社区建设中，尽管各地都建立了不同的制度鼓励社区公民积极参与到社区的公共事务中，但由于社区公民缺乏对社区的认同感，城市社区的非政府组织服务体系尚未正式建立，社区居民还缺少有效的组织，每个人都把个人利益放到首要位置，甚至在损害公共利益的基础上获得个人利益，从而失去了公民之间、公民与非政府组织之间、非政府组织之间相互合作的基础。

1.5 与政府合作主体间地位不平等

目前，我国社会治理模式处于转型阶段，各个社会组织的分工不够合理，功能界定也还不够明确，因此，我国城市社区管理改革中的重点是重新定位非政府组织和政府之间的职能边界。我国城市社区治理中非政府组织和政府之间并不是简单的协同合作关系，在城市社区的各项事务中，政府扔占据着主导地位，社区非政府组织则是为实现政府目标而奔走。在这一过程中，非政府组织并没有发挥其积极主动的作用，缺乏自主性和独立性，阻碍城市社区治理的广泛展开。

2 推进非政府组织参与城市社区治理的对策建议

2.1 完善制度，为非政府组织的健康发展提供保障

对任何组织来说，法律法规和制度的建设都是保证其健康发展的最根本条件，为了给非政府组织的发展提供良好的发展空间，提供激励政策和保障制度，首先应完善相关的规章制度，创新社会治理制度，推动经济社会的全面发展，并在整体的体系中谋划、部署。其次，要加强对非政府组织的人才培养和政府政策支持。根据非政府组织的发展特点制定人才引进、资格认定、福利保障等政策，不断提升非政府组织发展的职业化、专业化水平。再次，在税收方面，也要给予非营利组织应得的优惠政策。最后，要通过建立政府向非政府组织购买公共服务的机制，适应政府职能转变的节奏，加快政府职能的下放，让非政府组织为政府分担更多的社区公共服务职能。

2.2 改革现有社会登记管理模式

《2011年民政工作要点》明确提出在开展组织管理的改革过程要有效率的发挥基层单位的作用，放宽门槛，简化程序的同时要加强管理。这也体现了我国政府对非政府组织发展的政策改革。首先，要降低非政府组织成立的要求，简化中间手续。国外对非政府组织的入会资金并没有严格的审查与要求，组织的人数也没有固定的要求，有明显要求的新加坡也只是10人左右，但是在我国却要求有固定的资金来源，一般在10万元以上，地方性的也要3万元起步；在人数限制上面控制的也非常的严格，要求30人左右。其次，在登记程序方面要做到一步到位，特别是对草根式的非政府组织来说，登记管理改革即直接向民政部门申请登记的模式是值得期待的。

2.3 建立起非政府组织与政府的多种沟通渠道

政府在摒弃了权威主义观念的同时，应加强与非政府组织的协作关系，变主导关系为合作伙伴的关系，增强彼此的信任和了解。在网络发达，信息化飞速发展的今天，政府可以利用网络平台与非政府组织建立沟通渠道，增加彼此间的了解和沟通，加强信息回馈，及时发现并解决问题。另外，政府也可以给予社区组织专业的指导，包括对从业人员的专业化培训，这样有助于提高组织的专业素养。同时，社区非政府组织也应积极维护这种合作关系，主动与政府汇报反馈，积极寻求合作。

2.4 加强从业人员的专业化培训，扩大人才队伍

目标宗旨明确、工作思路清晰、领导决策系统合理、资金来渠道正规、监督机制高效，这些都是非政府组织发展壮大所必须的要素，而要实现这些要素就必须要有更加专业化的团队，因此，非政府组织要把制定合理的人才计划作为工作重点。非政府组织要加快引进高素质人才，吸收更多高学历和经验丰富的人才加入到社区服务的志愿者队伍中来，具有专业技能的人才也是一个组织不可获缺的人员构成。非政府组织也可以以一定的薪资报酬来保证从业者的归属感，降低岗位职员流动率。同时，要加强对原有工作人员和新人的系统化、专业化培训，加强理论学习、加大实践锻炼，转变社区服务者的工作思路和工作方式，在以服务社区为目的的同时为社区的建设和治理做出贡献。

2.5 扩展资金来源渠道

建立良好的发展机制，摆脱对政府的依靠。在非政府组织提供公共服务的同时也可将服务作为产品出售来获取利润，但是要建立在费用低、民众自愿付费的基础上，这样的交易关系也会让公众认为付费能够保证服务的质量。同时，非政府组织加要强与企业间的合作，建立共同营利的合作平台，利用非政府组织与企业之间的优势互补来实现双方的利益。通过这种模式，不仅能使社区非政府组织得到更多资助，也能加强企业员工对公益事业的认可和参与度，增强社会影响力，使其公益性的本质得到更好的展现。

2.6 建立有效的社区监督体系

2.6.1 加强信息公开

非政府组织的首要目标是实现社会公共利益，其在资金筹集、机构建设、财务管理等方面都有着自己的特殊之处。在资金来源方面，非政府组织的资金主要来自社会团体或他人的捐助，其资金的所有权和经营权的分离产生了委托——代理关系。在委托代理中，非政府组织资金的运营应该向捐助人负责，同时非政府组织实现社会公共利益的目标使其承担更多的社会责任。所以，非政府组织在信息公开方面，要比一般的企业做的更为彻底。在公开内容方面，非政府组织除了要对组织资金的获取、使用和管理方面进行公开，还要对本身的组织结构、项目活动、管理机制、决策流程、人员构成等相关信息予以公开；在时间方面，非政府组织的信息公开要有及时性，使委托人或捐助人可以随时获取需要的信息，并接受社会公众对其的监督咨询；在信息公开的渠道方面，要呈现多元化发展，非政府组织应该通过中介机构、监管部门、媒体等多种途径公开信息；在技术手段的运用方面，非政府组织应充分利用现代化信息技术，实现信息的高效传递。完善信息披露机制是非政府组织在城市治理过程中的必然选择，高效的信息公开制度是非政府组织实现社会公益目标的基础。

2.6.2 形成互动监督

非政府组织的相对独立性，决定了其是对公众对社会负责的，所以对非政府组织来说，社会监督是对其最重要也是最有效的监督。在非政府组织的运营过程中，应把其财务、管理、活动等方面的信息向社会公众公开，从而形成有效的动力，促进非政府组织绩效的提高。目前，在我国非政府组织的发展过程中，组织自身的发展过于依赖组织领导人的能力和资源。所以，要加强对组织主要领导干部的监督，保障其在法律允许的范围内行使管理职能。同时，随着非政府组织的资金来源渠道日益多元化，也要加强对其财政收支情况的监管，完善财务监督制度，保障非营利组织的公益性。

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