城管执法人员工作压力成因及其缓解策略探析

林丽芳

摘 要：在加快中小城市建设，推动城乡一体化进程的今天，研究城管执法人员这一特殊群体的工作压力具有深刻的现实意义。城管执法人员的工作压力的产生主要受到环境、组织、个人等多种因素的影响。对此，文章认为减轻工作压力需从社会、组织和个人三个层面加以配合，因时因地采取相应措施，才能把城管执法人员的不适压力调整到最佳状态。

关键词：城管执法人员 工作压力 压力源

中图分类号：F240;D63  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-077-04

近年来，有关城管执法人员的各种媒体的负面报道成为社会公众关注的焦点问题。现阶段，由于经济的快速发展，公众对政府服务提出的更高的要求，城管执法人员这个群体自身工作的特殊性，很多工作处于风口浪尖之上，其工作压力不容忽视。在加快中小城市建设，推动城镇化进程的背景下， 我们需要重新认识并以科学的态度和发展的观念来研究城管执法人员的工作压力。笔者以福建省L市为视角来研究城管执法人员的工作压力问题，希冀管中窥豹，通过分析执法队员的工作压力源，找出工作压力增大的原因，提出缓解压力的若干策略。

一、L市城管执法人员工作压力的实证调查

考虑到样本选取的科学性问题，本研究选取的样本对象是分层随机抽取了L市城管执法局执法人员， 考虑到不同的年龄、性别、学历、工作时间等方面的因素，问卷当场发放和收回，共发放调查问卷300份，回收有效问卷265份，问卷回收率为88.3%。本问卷采用匿名的方式，这些样本个体的学历都在中专以上，包括参照公务员法管理的事业人员以及编外人员（协管员）等在不同层面执法的工作人员，工作职务为单位领导、中层和一线人员，因此样本的分布广泛，具有代表性。

本次调查采用自编的心理压力源问卷，问卷由三部分构成。第一部分为个人基本信息，包括性别、年龄、婚姻状况、文化程度、工作时间、职务职级等方面;第二部分为工作压力总体感知及影响调查;第三部分为工作压力源调查。该部分的设计的量表参考了部分学者的相关研究成果，把城管执法人员的工作压力源分为五个维度，考虑了城管执法人员在相关工作场所中常见的各种压力来源，共30个压力源指标。本文对回收的数据采用SPSS forwindow11.0对调查数据进行统计分析。

二、城管执法人员工作压力的形成原因

本研究结果显示，可以看出L市城管执法人员工作压力的现状不容乐观，较大程度上存在着职业倦怠。在工作压力源分析的基础上，发现L市城管执法人员工作压力具有复杂性和多样性的特点，主要来自于社会、组织及个人自身三方面因素共同作用的结果，其中社会是根本，组织是关键，个人是起决定作用的内因。结合工作压力问卷的相关调查结果， 笔者拟从环境、组织和个人三个层面给予解析。

（一）环境因素

1.执法保障不充分。

一是执法体制不健全。当前我国城市管理综合行政执法还处于探索和试验阶段，迄今为止我国城管制度仍然未有一部完整的专门针对城管执法的成文法，也没有中央的机构进行垂直领导，这使得各地方自行其是。就当前而言在执法环境上的一个最大特点是城管执法的主体地位缺失。城管这一群体因其权利义务、法定职责以及履职范围等问题在法律上仍未做出明确的规定，致使城管执法人员长期缺少认同感，自我价值感逐渐走向低落。

二是权益受损无保障。调查显示， 工作随时警惕自身安全是一个比较重的压力源，这充分体现了行业和时代特点。近年各地频发的城管暴力执法事件，再次把城市管理行政执法工作推向风口浪尖。在权益上由于缺乏明确的法律保障，城管人员常常遭到执法对象的伤害。

三是部门之间缺乏协调配合。随着城管执法职能的不断增加，执法内容涉及城市管理的方方面面，这就要求有关部门加强协调互动。L市地处山区，城市发展空间有限。随着城市规模不断扩大，为了最大限度地获取发展的短期效益，城市道路、农贸市场等功能配套及公共服务设施建设不能充分预见城市人口扩张，规划严重滞后。当前的违章拆建工作之所以困难重重，都是执法部门与规划部门没有理顺关系。

2.物质保障较缺乏。

一是执法条件不理想。在当前社会矛盾多发期，严格执法比过去更容易引起民众的非议和抵触，导致执法工作要采取更多的强制措施。问卷显示，L市城管队员对工作场所的条件与保障设施较差认为非常符合和比较符合的就占了58.3%。由于缺少必要的强制手段和安全防护装备，城管执法人员遭遇暴力抗法的情况下，只能在有限的条件下自我防卫，人身受到伤害在所难免。

二是薪酬待遇不合理。薪酬保障是触及城管执法人员产生巨大心理落差并无法激发工作积极性的利益根源。调查发现， 工资福利待遇差名列城管执法队员工作压力源的第二位。协管队员和在编队员在收入上存在较大差距，有82.4%的协管队员在经济上存在较大压力。他们的压力代表了城管队伍中的普遍情况，经济上的改善成为他们最迫切的需求。

3.社会支持较缺失。

一是执法者与公众关系紧张。随着法制意识的不断增强，公众对城管执法队员提出更高的要求，而一旦执法队员的某些行为不符合公众的理想，就会成为公共媒体炒作的对象，误导了公众对于执法队员的正确认知。在调查中， 有65.2%的人员认同“媒体负面报道多常感到不安”。

二是执法对象产生抗法现象。由于当前城市化进程的加快和社会生活保障体系的不完善，没有为弱势群体留下足够的市场空间，于是就有了占道经营、乱摆摊点等现象。加之有部分商贩法律观念较淡薄、对生存现状不满，队员在执法中常会遭到反抗。

三是心理疏导渠道缺乏。当前我国行政执法部门采用EAP这样形式帮助执法人员解决心理压力较为缺乏。而在实际的思想政治工作中也忽视了心理疏导这一内容。处于基层的L市更是缺乏相关的工作和准备，对执法人员的教育培训内容主要是大政方针解读、政策法规教育、业务知识和理论规范宣讲，很少涉及心理健康方面，特别是缺乏对工作压力调节方面的培训。

（二）组织因素

1.工作本身的特点。

一是公共责任的不断加重。当前的城管工作面临着空前的压力。其一是早期的“管建分离”、“重建设轻管理”导致城市管理所处的阶段和水平大大滞后于城市建设。其二是随着城市发展持续加快，资源和环境等因素的制约日趋明显。其三是社会公众对优美和谐的人居环境和生活品质的追求。这些因素要求当前的城市管理工作肩负更重的任务，承担更多的公众责任。

二是工作任务的繁重反复。城管执法部门承担的职能涉及城市的方方面面。问卷显示，“工作任务繁重，工作时间长”名列城管队员工作压力源的首位。调查显示，62%的选择了每天工作10小时以上。另外，工作分配不合理导致的工作超负荷也是一个重要原因，35.1%的城管执法人员认为“岗位职责外的临时性任务多”是工作压力源之一。

三是社会角色的矛盾冲突。作为代表国家执行公务的执法者，必须做到“文明执法、严格执法”，作为城市管理者，群众要求他提供良好的公共服务，而作为普通公民，面对弱势群体的执法对象，又存在着同情弱者的基本良知。同一个人身上被赋予不同的角色期待无形中给执法人员的内心带来较大的冲突与焦虑。问卷显示，“很难让上级和市民满意”名列城管执法人员工作压力源的第三位。

2.不完善的组织制度。

一是晋升制度不合理。从城管执法队伍与其他职能服务部门相比较，人数庞大，又无公安系统的警衔等级制度，职务晋升空间较有限。由于岗位限制及交流等制度不够完善等客观原因，职务设置的有限性与个人需要的无限性就形成了矛盾。调查显示，对“工作职位的晋级升职十分困难”持比较同意及以上程度的占69.8%，对“感觉自身能力未被承认”持比较同意及以上程度的有53.9%。

二是考核制度不公平。调查中对“考评问责过重”这个工作压力源持比较同意及以上的占82.3%，对“薪酬晋升考核等制度存在不公平”持比较同意及以上态度的人占74.6%。在考核时上级领导只注重结果，不讲过程，往往只看到城管执法人员每天忙于应付各种检查，并未看到他们真正的努力。

三是职业培训不到位。单位组织的培训学习成为个人增强知识技能的最重要途径。调查发现，当前L市的培训体系较不完善，执法人员很难有受培训的机会，大部分培训是被用来应付上级检查的必备工具，培训内容基本由上级部门制定，不能满足执法人员当前工作的需要，很少涉及工作技巧和心理疏导等方面的培训。

（三）个体因素

1.工作能力不足。城管执法工作具有执法范围广，又与不同阶层的人打交道的职业特质，这就要求执法人员具有较高的业务能力和综合素质。调查发现，被调查人员的原始学历大部分为高中、中专、大专学历。由于先期培养机制上的不足，加上后期没有专门培训的欠缺，他们很难以达到做这个职业所需要的素养。特别是处在一线的队员，因工作任务繁重，学习时间更是少而又少，难以弥补先天的不足。

2.个人期望值过高。由于城管工作的特殊性质，作为国家公共事务的主要承担者，城管执法人员这一群体的内心对自己往往有着比一般人更高的标准，职业期望值相对较高。由于执法体制的不完善，导致社会公众对执法人员有偏见，缺乏认同感等因素，很多执法人员难免会产生消极的情绪。

3.压力认知错误。心理学家费斯廷格的“认知失调理论”指出，认知是“关于环境、关于自身或关于自己行为的知识、意见或信念”？譹？訛。执法人员在认知工作压力的过程中往往由于受主客观条件的影响而发生认知偏差，产生对工作业绩和压力情境的不正确评价，有时在判断自己的能力会出现高估或低估的情况，从而引发不良情绪的产生。

4.心理健康意识淡薄。由于执法人员的心理健康意识普遍缺乏， 没有掌握自我减压的方法，不良的情绪无法得到合理有效的疏导与释放，最后严重影响个人的身心健康，甚至出现暴力执法、自杀等极端事件。

5.个体价值观念冲突。在市场经济迅速发展的大背景下，个人道德理性约束的有限性和社会伦理价值多元化，使得执法人员以公共权力谋取私人利益的行政伦理失范现象日益增多？譺？訛。暴力执法、执法犯法以及一些选择性执法等不良执法现象的频发，也表明了当前城管执法道德的严重缺失。

三、城管执法人员工作压力的缓解策略

研究表明：当人的压力不能得到及时而有效的调节和缓解时，压力就会转化为行为的反向动力，使人出现一些反常行为？譻？訛。对此，笔者结合上述的成因拟从社会、组织和个人三个层面试图找出缓解执法人员工作压力的若干策略，尽量把他们的不适压力调整到最佳状态。

（一）社会层面：营造有利于减轻压力的工作环境

1.创建更好的法律保障环境。

（1）规范立法，加强权利保障。我国政府体制长期以来存在着条块交错、关系不顺、职责不清等弊端，导致城管人员的身份和执法权至今仍在社会遭受质疑。因此，首先应尽快出台全国统一的立法，取代地方性的管理条例。其次要下大功夫健全城市管理法规体系，出台与法律法规框架相配套的实施细则、管理办法和具体措施等。一方面，平衡好行政处罚与城市管理之间的关系，规范好城管的执法程序。另一方面，给予执法人员明确的法律保障和相应的救济措施，保护其执法主体身份和权威。

（2）理顺关系，加强部门合作。在当前政府职能转变的阶段中，政府部门应妥善处理指导和协助、服务与监督的关系， 按程序合理布置工作任务。城管部门应转换思路，采用疏堵结合的方式，把末端执法变为源头管控，积极参与城市建设的规划设计，参与政府的建设决策，与各相关职能部门的协调合作，制定更多的惠民政策，从根本上减轻城管执法人员的工作压力。

2.创建更好的工作物质环境。

（1）切实改善执法条件。据调查，目前L市各基层城管大队及其中队的执法装备，像车辆、通信、取证工具等一般装备基本上是队伍组建时配备的，较为落后和陈旧。因此，政府应结合当地经济状况，加大经费投入，改善现有的执法装备与设施，以便更好地减少执法人员因较差的工作物质环境而产生压力。

（2）建立合理的收入分配制度。一是在增加政府财政补贴的基础上建立政府、社会团体、中介组织、个人等多元投入机制，为执法人员提供持续稳定的薪酬和福利待遇。二是根据当前的经济发展的水平和城管执法人员的实绩，不定期考察城市不同行业工资变动情况，建立城管执法人员薪酬动态体系标准，逐步提高工资报酬和相关福利。

3.创建更好的社会心理环境。

（1）营造认同城管执法的良好氛围。一方面，城管组织需要自我强化，抓好团队管理，增强城管执法工作的公开透明度。积极利用网络、电视、报纸等媒体平台，开辟城市管理栏目，开通城管热线，及时反馈落实各类投诉或建议接受民众和媒体的监督和评价。另一方面，加大城市管理宣传力度，拓宽公众参与渠道，创造更多的机会让市民参与到城市建设来。

（2）注重心理援助机制建设。政府部门可引入EAP员工援助计划，关心城管执法人员这个高压群体， 通过服务外包的方式为他们提供专业的指导、培训和咨询。或增设心理研究机构，也可成立心理减压中心，定期组织城管队员进行放松训练。

（二）组织层面：拓宽组织缓解压力的途径

1.科学合理改进工作任务。

（1）科学界定工作职责，减少角色冲突。执法人员在工作中产生互相推诿、消极偷懒等消极规避压力的行为根源在于岗位职责不明确。城管组织应借鉴企业的“岗位说明书”这一成功制度，搞好职位说明书的编制工作，清晰地界定每个工作岗位上的角色、职责、任务，从而减轻因角色模糊、角色冲突等给城管队员带来的心理压力。

（2）合理部署工作任务，减少工作负荷。一线执法人员直接面对的是基层繁琐事务，工作强度大，加上因突发事件带来的临时性工作等原因导致身心疲惫。城管执法部门应结合个人的压力承受能力，通过科学的计划和统筹，合理分配工作量，尽量避免因工作负荷过重给城管队员带来的焦虑和烦躁。

2.完善相关的管理制度。

（1）健全科学考核评价机制。采用民主公开的方式确定考核项目的目标值与权重，公开考核的内容、程序、方法和结果，增强考核工作的透明度。按照不同层级和类别构建科学的考核指标体系。按照社会实情和工作实际提出期望与要求，客观真实地对执法人员绩效进行考核，增强考核结果的可信度。

（2）完善职务任用晋升制度。调查显示，职业晋升是执法人员一个较大的压力源。这就要求城管组织应进一步完善职务任用晋升制度，拓宽职业发展路径。积极探索建立以“资格培训一招聘培养一待遇保障一职务晋升”为主线的职业生涯发展道路，并将个人工作绩效和能力作为晋升的主要依据，调动城管队员的工作积极性。

（3）开展工作压力管理培训。要定期组织城管队员学习心理学、公共关系学、组织行为学等相关知识，定期举办心理健康知识培训讲座，或专门聘请外部咨询机构来实施压力管理培训，使广大队员能正确认识自身的心理特点，掌握应对压力的方法和技巧，提高自己的抗压水平。

3.构建良好的组织文化氛围。

（1）树立以人为本的理念。要扩大执法人员的民主参与权，加大集体决策的力度。充分尊重他们的要求和建议，及时对个人的工作进行反馈，注重日常工作的人文关怀。鼓励队员之间加强日常交流，定期开展文娱体育、联谊、座谈等形式的集体活动，消除误会，增进情感，创造宽松的工作环境。

（2）建立公平公正的组织氛围。在调查中，工作中各种不公平的事件是一个重要的压力源。尽量合理有效地平衡上下级、同级之间的利益关系是压力管理的一项重要策略。这就要求城管组织必须建立公平的晋升、考核和监督制度，建立积极健康的组织文化，提供公平竞争的舞台。

（3）切实转变领导作风。以团队凝聚力、人际之间的互相信任和亲善友好的领导为形式的社交支持是组织形成内聚力的基础。调查显示，“领导不能给予亲善的督导和支持”这项具体的工作压力源排名在后。城管组织的各级领导应主动加强同一线执法人员的交流和沟通，要及时了解他们的工作和生活状态，重视与肯定他们的努力工作。

（三）个人层面：积极改变和完善自己

1.加强自主学习，提高个人职业能力。

（1）提高工作能力。在面对政府“面子工程”与百姓“肚子工程”冲撞时，有些执法人员由于自身能力不足，往往感到束手无策。调查显示，62.8%的队员对工作需要不断学习新技术和业务这个压力源持比较同意及以上的认同。这从一个侧面反映出社会、科技、管理的发展给执法工作带来的压力。因此，执法人员必须首先要积极主动学习，培养自身专业知识和技能，掌握执法技巧，减少因工作能力不足产生的职业压力。

（2）提升职业精神。压力存在着双面功能，执法人员必须将压力化为动力，发挥它正面的积极功能，一是主动走向社会大众，让社会大众了解城管执法工作的实质和内容，取得社会大众的理解和支持;二是加强职业道德的教育，让他们充分认识到自身工作的社会价值，热爱自己的本职工作。

（3）提升社交水平。提升社交水平是满足马斯洛提出的情感归属、受人尊重等这些需求的重要渠道。执法人员应该注重提升人际沟通能力，如学会敢于和善于与同事及领导交流工作中遇到的各种难题，开诚布公，互相帮助;也可以向家人和亲朋好友倾诉，寻求理解和帮助，获得精神慰藉，舒缓工作压力。

2.改善认知模式，塑造阳光心态。

（1）树立正确的价值观。按照Lazarus的理论，压力感的产生很大程度上取决于个体的认知评价（Cognitive Appraisal），而认知评价受个体的价值观、目标、信念等影响？譼？訛。心理学家韦伯提出“利社会行为”概念，即为社会和他人服务的心理调整和强化，可以明显地减轻工作心理压力。作为城管执法人员，一是要树立正确的人生观，明确自身的人生价值和意义。二是要树立正确的职业观，立足岗位，恪守职责，对自身从事的职业有一种自豪感。三是要树立正确的价值观，不计名利得失，保持乐观向上的精神状态。

（2）正确评估压力。执法人员要有效地管理自身的压力，必须正确区分自身压力管理的积极方式和消极方式。要转换角度，要发现压力也能带来一定的积极影响。要分析压力的来源、程度，区分出积极因素和消极因素，采用控制式的压力处理方式，努力将压力转化为动力。

（3）调整认知方式。认知对人的情绪、情感、动机和行为有较强的调控能力。追求完美、过度概括、非此即彼、糟糕至极、心理过虑等这些非理性思维方式导致了人们的情绪困扰。因此城管人员应有针对性地加以改善和调整经常出现的非理性的观念，通过语言文字系统、肢体语言、环境语言等进行积极的自我暗示，以乐观的心态拥抱压力。

3.掌握舒缓压力的方法。

（1）掌握时间管理的方法。调查中有关压力来源的数据表明，“工作任务繁重，工作时间长”名列城管队员工作压力源的首位。分辨事务轻重缓急是时间管理方法的首要原则。因此，城管执法人员在面对无法控制工作环境的各种变化需求时，不要眉毛胡子一把抓，对工作任务要进行分类处理，围绕事情的轻重缓急合理安排自己的时间和精力，提高工作效率，降低工作压力水平。

（2）培养多样的兴趣爱好。英国哲学家罗苏说，喜欢吃草莓的人比那些不爱吃草莓的人多一份适应世界的能力。从调查来看，通过采取运动、唱歌、看书等方式缓解压力的人还不到三分之一，更多的人选择或是顺其自然，或是闷在心里。培养多样的兴趣爱好，例如逛公园、看电视、旅游、钓鱼、集邮、书法、字画等等，都可以让身心得到较好的调节。

（3）协调生活方式。一要注意科学合理膳食。适当多食用富含氨基酸、B 族维生素等营养物质的食物。二要加强运动和锻炼。适当地进行有助于压力应对和缓解的体育运动，如打球、散步、做操等。三要注重休息和放松。根据不同类型的压力问题，分别采取运动、音乐、旅游、洗浴、肌肉放松等多种疗法，经常为自己做心理按摩。四要保持规律的生活作息，注意保持良好的睡眠。

（4）适当进行自我宣泄。执法人员在重重压力下产生的不良情绪时，要学会自我解除，进行适当合理的宣泄， 通过外出旅游散心，参加对抗性体育活动，也可以通过写日记，聊QQ，写博客，写微信，或在合适场合哭一哭，喊一喊，叫一叫，对一些废弃物、软一点的垫子进行摔打等多种渠道和方式把紧张压抑的情绪宣泄出来。

（5）主动寻求社会支持。调查显示，在求助对象的选择上依次为朋友、家人、自己、同事、党团组织，没有人选择心理咨询机构。这说明当前城管执法人员的社会支持系统还是较为脆弱。因此要积极鼓励城管队员多参加组织内部开展的集体活动，建立自己的朋友圈，多与身边的人沟通，加深情感交流，这是城管队员获得自我价值认同和心理自我减压的很好途径。

（责编：若佳）