琼台两地红树林保护比较研究

彭乐娜等

摘要：海南和台湾作为地域环境比较相似的岛屿型省份，拥有大面积的红树林资源。红树林是受国家相关法律保护的物种资源，琼台两地对红树林的保护极为重视。文章以红树林保护为研究对象，深入海南和台湾红树林保护区进行田野调查，获得了大量一手研究材料，从法律制度、管理组织以及民间参与这三方面对琼台两地的红树林保护现状及问题进行比较。在此基础上，分析海南地区在红树林保护方面的不足之处，并根据台湾地区的保护经验提出相应改进措施。

关键词：琼台两地；红树林；制度；组织、参与者

红树林是热带海岸特有的潮间带湿地生态系统，可净化海水、御风消浪、护堤护岸、保护农田村庄、保护生物多样性和创造良好的近海环境，特别是在御风消浪、护堤护岸、变侵蚀型海岸为稳定型海岸这方面发挥着重大作用。我国红树林面积曾达25万公顷，20世纪50年代减至4万公顷左右，2001年全国林业调查中，全国红树林面只有22752平方千米。造成我国红树林面积锐减的原因包括毁林改造盐场、围海养殖、城镇建设等不合理的开发活动，保护红树林迫在眉睫。

海南岛红树林总面积约4300m2，约占全国红树林总面积的33%。目前海南已建成9个红树林自然保护区，计划到2015年红树林自然保护区总面积要达到17979.1公顷，绿化海南省95%以上的红树林宜林滩涂，形成海南红树林自然保护区网络。琼台两地在自然环境、地理区位等方面有相似之处，针对红树林保护，有着诸多可比性。台湾地区在红树林保护方面比大陆地区起步早，保护观念更加深入民众。本次研究在台湾、海南两地分别进行，采用田野调查的方式，在比较差异之后进行分析，在法律制度、管理组织、社会参与等三大方面提出红树林保护的建议。

一、琼台两地红树林保护比较差异

（一）法律制度

1. 环境立法——红树林的“保护伞”

法律，是红树林保护的重要依据。法律和保护区制度，是保护红树林所依赖的根本基础和保障。为了保护红树林，海南省出台了《海南省红树林保护規定》，属于海南省人大颁布的地方性法规。而台湾根据不同的保护客体，制定不同的法律对其进行保护。保护红树林依据的法律依据主要是《文化资产保存法》，属于特殊法，位阶仅次于宪法，高于民法刑法等基本法。立法主体不同，法律的地位和效力也不同。在同种范围内，如果两项法律存在冲突的地方以位阶较高的法律为准。比较中可以看出台湾地区对于红树林保护的法律在同等比较中效力较大。

2. 保护区——红树林的“归宿”

保护区给红树林提供一个安全稳定的生长空间，是红树林的“归宿”。为了更好的维护红树林的自然生长，隔离人为破坏，根据相关的法律规定，很多自然生态地区都设立了保护区。1999年国家环境保护总局发布的《近岸海域环境功能区管理办法》第十一条规定：“禁止破坏红树林和珊瑚礁。在红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区开展活动，应严格执行《中华人民共和国自然保护区条例》，禁止危害保护区环境的项目建设和其他经济开发活动。禁止在红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区内设立新的排污口。本办法发布前已经设立的排污口，依法限期治理。”

海南省海口市的东寨港红树林保护区是中国第一个红树林保护区，1980年1月经广东省人民政府批准建立，1986年7月9日经国务院审定晋升为国家级自然保护区。另有文昌清澜港红树林保护区等一些省级保护区。在保护区内，禁止任何伤害红树林的活动。

台湾地区政府根据专家学者的评估，成立保护区，并划定保护区范围，将保护区分为“自然保留区”“自然保护区”“野生动物保护区”“野生动物重要栖息环境”等不同级别。为实现保护目的，保护区内实行半封闭式管理，游客需申请方可进入，禁止任何建设和破坏行为。以台南四草绿色隧道为例，管理方修建红树林等活动均需要向台江国家公园报备申请，得到批准后方可进行。

海南地区在保护区制度方面主要针对事后的惩罚，台湾主要进行事前的预防。从具体的操作方式上可以看出，台湾则更为周全，对保护区有较为严格的划分标准和完善的准入制度。

（二）管理水平

管理机构是指以红树林管理处为代表的政府机构，管理者在红树林保护中既要进行内部管理，即对红树林进行一些日常管理和维护措施；同时也要进行外部的引导，通过教育宣传教育引导更多的人参与到红树林保护工作，实现人与林的和谐相处。在保护的前提下进行开发，使附近居民很好地实现产业转型，获得经济效益，主动放弃对红树林生长有破坏性质的职业，从事对红树林生长有保护作用的生产活动。在观光中，也唤起了游客的保护意识。

以海南文昌清澜港红树林保护区为例，市区到景区有公交线路，依托八门湾绿道、航天城文化、鱼市码头等特色资源，该地区的旅游有较为整体系统的开发。仅春节七天该景点就容纳了六万余人次。在东寨港红树林保护区，居民可以在景区内找到相关工作，管理处与当地居民合作开展农家乐，使双方获利。该区域在海南目前已有较为系统的规划和开发，但在管理层面仍有待改进。

台湾地区的情况与海南大致相同，保护的同时开发生态旅游。根据我们对当地员工的访谈，台北淡水和台南四草红树林景区基础设施相对完善，接纳游客量大。作为一个地区的出色景点，游客数量的增加会带动当地的诸多产业，如在台湾四草，游客在红树林绿色隧道和台江公园游览搭船每人次250台币。旅游产业的开发，对周边居民发展有较大的促进作用。

管理机构在红树林保护中有着行动者和引导者的双重地位。管理机构不仅应在保护区内维护红树林的正常生长，提高管理水平，还应该将视野扩展到外围环境。通过有效的沟通方式，对红树林保护区周边村民、游客和学生进行多种形式的宣传教育，引导他们意识到红树林保护的重要性，积极参与配合红树林的保护，为红树林的生长提供健康长效的有利环境。除此之外，通过对红树林旅游资源的开发，促使周边居民与红树林和谐相处，共同发展。

（三）社会参与程度

社会参与包括协会团体参与和个人参与。协会团体是民众自发的一种组织，通常是无盈利的。目前在海南与红树林保护的协会团体较少，仅有少数企业设立相关方面的基金，相关协会仍处于成长阶段。台湾的协会组织相对较多，如台湾荒野协会、台湾湿地协会等。这两大协会成立时间较长，运营机制较为成熟，规模也比较大。仅荒野协会在全台湾就有11个分会，会员一万余人；而湿地协会主要针对湿地保护，分会几乎分布在台湾的每个市县。

在协会团体参与方面，台湾与海南的差异主要在有组织的参观教育活动。台湾经常将红树林保护区作为学校进行环保教育的第二课堂。台湾《环境教育法的实施》规定每人每年至少要接受4小时的环境教育，从而使环保理念深入人心。在台湾，进行户外教学的学校可提前与志愿者或者管理处进行联系，申请导览人员无偿介绍，让同学们在游览过程中能够接受更为系统的知识。

在个人参与方面，海南与台湾的最大的差异在于志愿者服务。志愿者通常是无偿参与到红树林保护工作中来。由于教育水平、社会发展程度、志愿者制度等多方面的差异，在志愿者服务方面，台湾民众的志愿者意识相比海南高出不少。主要表现在台湾志愿者服务民众参与比例高，服务时间久；而海南以大学生为主，服务时间较短。另外，作为红树林的邻居，居民的态度对其生存会产生深刻影响。相比台湾民众的自发保护行为海南当地居民则显得较为被动。在海南，当地居民由于知识水平有限、政府宣传教育不到位及政府补贴不到位等原因，大部分居民对政府禁止其在红树林保护区内养殖难以接受和配合。

二、意见与建议

（一）完善法律，提高位阶

首先，在社会主义法治社会，以法护林是实现红树林保护的根本途径。完善的法律可以形成长期有效的管理机制，培养民众良好的红树林保护意识。依据现有的《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》，海南省结合本省实际情况，制定出《海南省红树林保护规定》，有利于落实红树林的保护工作。其次，凸显法律上的重视性。根据“特别法优于一般法”的原则，台湾的《文化资产保存法》属于特别法，优于一般的法律。海南保护红树林的相关法律属于一般法，在同一范围内并无特殊性。可参照台湾做法，建立针对红树林保护的特别法，实现优先适用原则，凸显红树林保护的重要性。

（二）加强管理，协调发展

管理者不仅要具备关于红树林保护的专业知识，还要具有一定的管理能力。首先要不断完善自身建设，提升“软件”能力。针对管理区工作人员综合素质有所欠缺的情况，加强人员培训，定期组织学习、讲座，建立一套完善的培训和考核机制；引进高素质管理和科研人才，提升队伍建设水平；健全各项规章制度，落实保护措施；严格执行保护区准入制度。其次提升管理机构“硬件”能力。完善宣传、教育、研究等各项基础设施建设，创造良好的硬件环境；解决人工造林困境，引进技术支持。同时发挥保护区红树林湿地资源和地理位置的区位优势，与高校科研机构或者其他地区合作，建设动植物研究基地、开展红树林生态系统的环境等项目的科学研究，形成以科研技术为支撑、政府财政为保证、保护区管理处负责日常管理的共管体系。

探索社区共管模式，实现居民与红树林的和谐相处。保护区的管理要使周边居民“界外受益”，切实享受到红树林保护带来的福利。提倡保護区与周边社会共管共赢，引导居民主动参与红树林保护，恢复居民“主人公”身份，实现由“受益方”到“管理方”的转变。在旅游开发中帮助居民转型，提供水上观光旅游船驾驶、海钓场管理、观光车租赁管理等工作。合理规划旅游布局，与当地特色产业相结合，恢复传统渔业、码头等景点对游客的吸引；设计便捷高效的旅游线路，开展多种形式的旅游活动，增强旅游指引的专业性、趣味性，形成良好的旅游开发体系。发展与保护区管理和保护相协调的生态产业，重点发展生态养殖和生态旅游，促进保护区资源可持续发展。这才是红树林的长久保护之策。

（三）立足教育，广泛宣传

只有通过教育宣传，提高社会民众的环保意识，才能获得更多的支持参与，实现红树林保护的可持续性。政府主导，众人参与。多渠道、全方位宣传，呼吁社会关注；发挥专家学者的带头力量，鼓励民间团体参与，吸引志愿者服务，成立相关的红树林保护协会；深入社区进行宣传，引导退休职工参与到志愿者群体中来，积极进行志愿者培训，形成以专家学者为先导、各类协会为纽带、普通民众为主体的民间保护力量。合理解决红树林保护与居民生活的冲突，改变管理机构和居民的对立状态，使双方站在“同一战线”，共同担负起保护红树林的责任，实现生态环境的长久稳定。

三、结语

保护红树林不仅是政府的职责，也是社会民众共有的义务。如何实现保护与发展的共赢是政府需要解决的问题。管理机构在划定保护区以及对保护区进行一系列的管理维护措施的同时，更要考虑到当地村民的生存与发展。处理好居民生存与红树林保护的矛盾，才是实现人与自然和谐发展的关键所在。而在此基础上，管理者才能进一步引导居民参与红树林保护，宣传保护意义，提高民众保护意识。当社会大众自发地参与到保护活动中来时，管理者应从被动层面转换到主动层面，成为保护红树林主导者的一部分，从而实现角色转变，将民众纳入到管理者范畴。红树林有着不可估量的生态、经济和社会价值，因此，我们在开发利用保护这些重要资源的同时，更应该考虑到可持续发展的问题，关注生态效益，追寻社会、经济、环境各要素之间的相互协调发展。

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基金项目：海南大学本科生创新创业训练计划基金项目。

（作者单位：海南大学）