“权力清单”制度改革背景下的富阳实践

张宇峰　金剑

摘要：作为浙江省县域权力清单制度试点市，2014年1月以来，富阳市认真贯彻落实李克强总理关于富阳权力清单制度试点工作的批示精神，按照浙江省政府提出的试点要求，围绕“县域行政权力配置要实现全省统一标准”目标，突出试点工作的前瞻性、示范性和可操作性，扎实推进改革试点各项工作。为县域层面探索权力清单作出了有益尝试。

关键词：权力清单；县域层面；改革试点

行政权力是指政府各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，在法律授权的范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量与影响力。杨桂贞在《权力运行机制刍议》中提出我国目前权力机制中存在着三大问题：一是“一把手”的权力过于集中，现行体制缺乏对“一把手”权力的监控。二是权力运行公开机制尚不完善，使得政府行政权力运行机制无法避免“黑箱”操作。三是现行体制下对权力的制约机制不够给力。王立京在《从善政走向善治——县级政府行政改革的目标取向》中指出我国县级政府体制存在着体制结构庞大，部门职能相互交叉，管理权限混乱不明，行政管理效率较低等一系列问题。

2013年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中明确指出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。所谓“权力清单”，通俗地说，就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。推行“权力清单”，实际上是遵循一条基本原则——对于政府的公权力而言，法无授权即禁止。

2013年底开始，浙江省率先推行权力清单制度，并以此为切入口，全面推进政府自身改革。作为全省县域权力清单制度试点市，2014年1月以来，富阳市认真贯彻落实李克强总理关于富阳权力清单制度试点工作的批示精神，按照省政府提出的试点要求，围绕“县域行政权力配置要实现全省统一标准”目标，突出试点工作的前瞻性、示范性和可操作性，扎实推进改革试点各项工作。为县域层面探索权力清单作出了有益的尝试。

一、富阳市“权力清单”制度改革试点工作的初步成效

经过近一年的改革探索，富阳市在权力清单制度试点上取得了阶段性成果，主要体现在“三单一图一改”。

一张权力清单。富阳率先在“中国富阳”政府网站上晒出了全国首份县域行政权力清单。权力清单上富阳原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项，常用行政权力从2500多项削减到1474项。

一张职责清单。在权力清单的基础上，富阳同步开展了政府部门职责清单编制，共梳理出38个部门的790条对外职责、30项部门职责边界、70项部门重大公共服务活动。

一张负面清单。以3家企业为试点，制定了以“1+211”为分类体系的企业投资“负面清单”（“1”指国家和地方产业政策列入限制类的项目及国家专门制定的产业政策和行业准入条件的项目，负面清单共分为19个行业、24个大类、76个中类、211个小类），明确了企业禁止进入的行业和领域。

一张权力运行图。完成对各项行政权力的梳理和评估，按照“规范运行、便民高效”的原则，着眼于减少权力运转环节，提升权力运行效率，研究确定了各项行政权力的运行程序、办理期限和责任机构，编制了一张过程可检查、结果可监督、责任可追溯的权力运行图。

一系列审批制度改革。深化以行政审批效能指数考核、并联审批、中介纳管、中介超市等为主要内容的行政审批制度改革。启动形式审批、区域总体评价、市场主体准入登记制度等一系列配套改革，与权力清单制度试点工作同步谋划、同步推进，取得了明显进展。

二、富阳市“权力清单”制度改革试点工作所采用的主要做法

试点过程中，富阳市紧紧围绕“行政权力形成一个县（市）一级政府行政权力清单，一个可检查、可追溯、可监督的权力运行体系，一个分工合理、责任清晰、运转高效的政府治理结构”的改革目标，在积极探索总结具有普遍适用的改革路径、工作机制的同时，以科学厘权、行政效能、职能整合、权力监管等为重点，扎实推进改革试点各项工作。

（一）以“科学厘权”打好权力清单制度改革的基础

“科学厘权”是实行权力清单制度改革的基础环节。试点中，富阳市创新提出了“原始权力、常用权力、非常用权力”三个概念和分类形式，以此重新构建了权力清单框架体系。根据“于法有据”的原则，在广度和深度上对现有行政权力进行全面梳理，从五千多部法律、法规和规章及数十万条条文中，梳理出了4825项法定县级政府原始权力。在此基础上，以“贴近群众、社会关注、确保运转”为原则，将原始权力区分为常用权力和非常用权力，将清理出来行政权力中政府经常使用、有效管理并与群众利益联系密切，社会关注度又高的1474项权力列为常用权力，按照“清单之外无权力”的原则，做到“应管善管”；其他存在长期未使用等原因的3351项权力列为非常用权力，给予“冷藏”，确保这些权力不影响群众生产生活。

（二）以“单改联动”作为权力清单制度改革的突破口

行政审批权力的改革，是权力清单制度改革的重点和亮点，更是企业和群众关心的焦点。试点中，富阳市把事关群众切身利益的行政审批制度改革作为突破口，以行政审批效能指数、并联审批、中介纳管、中介超市等为手段大力推进改革。通过归并整合相关审批事项，审批事项从原有的724项（许可368项、非许可356项）减少到291项（许可242项，非许可49项），并将168项与群众生产生活密切相关的审批事项下放到乡镇。通过推行并联审批、形式审批、批文资料共享、审批效能指数考核和中介机构审批时限承诺制等，进一步优化审批流程，实际审批时限在法定时限基础上压缩60%以上，平均承诺时间从改革前的12.48天压缩至6天。

（三）以“转变职能”进一步推动推动权力清单制度改革

在编制权力清单的基础上，依据“职权法定、权责一致、问题导向”原则，通过职责梳理、调整、归并等路径，对38个部门790条主要职责进行梳理，编制完成了部门职责清单。对部门之间权力重叠交叉问题，大胆予以撤并。对目前尚不具备撤并条件的，通过部门职责的变更、转移、调整等途径，落实责任主体。

（四）以“严控权力”确保权力清单制度改革顺利运行

通过完善权力监督机制、健全动态调整机制、畅通外部监督渠道三个环节，建立和完善了相应的配套制度，确保权力清单制度顺利运行并取得实效。

三、富阳市“权力清单”制度改革试点工作的启示

政府权力运行机制如何确立公正、廉洁、高效的行政边界，直接影响着政府的政治权威，通过权力清单制度改革，有助于破除现行体制中的沉疴积弊，优化政府治理结构，成为行政体制改革的新实践。

（一）“权力清单”遏制了县域权力极度扩张的趋势

富阳市实行权力清单管理后，最终形成的县域权力清单，是依据国家法律对政府职责和权力行使所做的具体界定。通过权力清单，明确规定了政府及工作部门职责范围、权力种类与数量、权力使用对象、条件与方式、权力使用约束与责任承担等。“清单之外再无权力”，有效促使权力扩张冲动无法成为扩张现实，切断了“膨胀-精简-再膨胀”的恶性循环，使“权力边界”成为可能。

（二）“权力清单”提高了政府行政效能

富阳市通过权力清单改革，合并内容相近的行政权力，明确多部门共同权力的行使主体，理清了权力事项法规冲突、部门交叉重叠、擅自增加环节等问题，推进部门机构整合，克服了政府部门职责不清、扯皮推诿、久拖不决等弊端。

（三）“权力清单”推动了法治政府建设

富阳市权力清单的确权与行权均以法律为依归，权力清单管理就是依法行政的具体体现。通过依法清权厘权、减权简权、确权制权，政府率先依法办事，自我约束，促进了全社会对法律的敬畏和法治社会建设。

（四）“权力清单”提升了市场和社会活力

富阳通过实施权力清单制度，建立起权力行使制衡机制，政府与被管理者都在法律体系框架下行使权利，公权与私有权有效制衡、良性互动，促进了政府服务作用、市场配置资源决定性作用、人民群众主体作用得到更好释放。据不完全统计，从2014年年初实施试点改革以来，富阳市新核准企业名称数同比增长31%；新设内资私营有限公司数同比增长47%。

四、富阳市“权力清单”制度改革试点工作中存在的问题

在试点过程中，富阳坚持问题导向，以发现问题、分析问题、解决问题的思路推进试点，边推进，边研究，边总结。一些问题通过县级层面自身努力已逐步解决，但还有些问题涉及法律法规的束缚、体制机制的障碍。概括起来而言，主要有四个方面。

（一）部分行政法规需要做出相应的调整

在简权减权工作中，富阳市针对以下四类行政权力集中开展了梳理：一是无法定依据或法定依据不足的，共38项；二是长期未使用过，从富阳现状来看权力使用率低的，共135项；三是不符合富阳实际情况，无保留必要的，共134项；四是不符合深化市场经济体制改革精神及服务型政府建设要求的，共58项。这365项权力按照类别，分别为行政处罚313项，行政强制27项，行政征收7项，行政监管13项，行政确认2项，其他行政权力3项。这些权力如果保留，一方面分散了政府管理资源的配置，另一方面也不符合现阶段体制改革发展方向。因此需要上级政府及有关部门取消或暂停上述权力事项，以避免现行法律法规之间的冲突。

（二）国家层面的法律法规体系亟待完善

试点工作中，富阳市发现有些权力依据的法律法规已经不合时宜。有些权力在不同部门均有明确有效的法律依据，在确定行政权力责任主体时会产生矛盾，导致部门与部门之间职责模糊、重叠、冲突。如卫生局、市场监管局关于化妆品、保健食品、医疗器械等领域的管理职权重叠，造成了多头管理。有些权力打破现有法律体系，属于权力越位。基层政府行政权力主要来源于法律、法规及规章，因此，要从根本上进行清权、减权并科学确权，需要对较多的法律法规进行修改，甚至立法，以县级政府之力无法有效解决。这就需要全国人大、国务院、部门以及省市人大和政府对行政权力的法律渊源加强清理，并着力健全法律法规体系。

（三）对基层的简政放权有待进一步加强

行政审批与老百姓最直接、关系最密切，简政放权成为了当前政府改革的先手棋。但从目前来看，有些权力的下放对当地或无关痛痒，或无力操作，或无法执行，俗称“鸡肋”权力。有些权力与地方关系紧密，但集中在上级部门，没有下放，且审批没有明确的时间限定，审批周期过长，导致基层办事效率大打折扣。如国土资源局关于规划调整和规划修编审批、农转用和土地征收审批等权力，与地方发展联系紧密，但权限都在省市一级，少则一两个月，多则一年半载。因此，上级政府如何进一步加大简政放权力度，特别是在重点领域下放一批高含金量的权力，提高基层政府的审批效能；在简政放权的同时，相应地增加基层部门的监管、执法力量，并加强人才、技术的培养指导，做到放权不失管这些方面都需要进行深入的探索。

（四）政府的社会治理能力亟待提升

在权力清理的过程中，存在着有些权力与市场自主调节界线不清，对市场行为干涉过多。如烟草专卖局同烟草公司同属于烟草系统，既是裁判员、又是运动员。要从根本上提高社会治理能力，需要积极稳妥开放市场，有效利用市场经济杠杆调节功能，强化维护市场行为的公平、正义。必须对政府管理同市场调节之间进行系统全面的清理，对政企不分、行政干预市场过多的权力事项进行重点清理，真正使市场在资源配置中起到决定性作用，提高政府的社会治理能力。

五、结语

县域层面权力清单探索工作已取得了较大的成果，但很多问题归根结底是国家层面的法律设置问题，所以一味地夸大县级层面的成果和经验，难免会有失偏颇，得不偿失。

参考文献：

[1]杨桂贞.权力运行机制刍议[J].中国监察，2002（11）.

[2]王立京.从善政走向善治——县级政府行政改革的目标取向[J].江汉论坛，2005（03）.

[3]王丽慧.县级政府改革与行政系统构建的理论思考[J].行政与法，2003（11）.

（作者单位：张宇峰，杭州市富阳区委党校；金剑，杭州市富阳区档案局）