权力清单制度的法理审视

摘 要 权力清单制度的内涵更多地体现了一种动态化权力清单的编制、运行、监督程序以及围绕于此形成的一系列配套机制。以权限理论和有限政府理论为基础，权力清单制度在丰富政府行政理念的同时致力于规范政府行政权力运行，进而打造出集阳光政府、服务政府、法治政府于一体的现代政府。

关键词 权力清单 行政权 限权

基金项目：本文系江西省2015年度研究生创新专项资金项目“政府治理法治化下的权力清单制度研究”（项目编号：YC2015-S379）的阶段性成果。

作者简介：雷桑，赣南师范大学政治与法律学院2014级马克思主义法学硕士研究生，研究方向：理论法学、马克思主义法律思想。

中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.067

一、何谓权力清单制度

十八届三中全会第一次明确公开使用“权力清单”一词以来，权力清单制度不可避免地成为了社会各界关注的焦点。但是，对于权力清单制度的概念及内涵，目前我国理论界尚且没有统一的定论，学者们都提出了自己不同的观点。

清华大学程文浩教授認为，权力清单“就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督”。河海大学王春业教授提出，因为现行法对行政机关行政权力的规定较为概括、模糊和分散，使得行政机关在行使行政权的过程中比较随意，因此他提出“权力清单制度就是对这些法律法规规定的梳理和细化，有利于控制和规范行政权的行使”。关保英从行政法的角度指出，“权力清单是指通过一个文本对行政系统的行政权予以明确列举并成为依据的行政法文件或者不具有行政法效力的相关文本”。浙江省省长李强从权力清单实践目的的角度出发，认为“权力清单就是让职权配置更加优化，职权边界更加清晰，职权运行更加公开，职权监管更加到位”。以上这些学者尽管从不同的角度出发，得出不同的定义，但普遍都认为权力清单制度必然建立在对政府行政权进行系统的梳理和汇总的基础上，并最后以目录清单的形式向社会大众公开。但仅仅只是简单地对权力清单这一新兴事物作个笼统的表述，不免有些草率，在当前依法治国这一大的背景之下，作为限制政府公权力，保障公民私权利的有效手段，权力清单制度的实施对继续深化政治体制改革、优化政府行政权有着重大的现实意义，同时还会产生一系列与之相配套的制度设施。

我们认为，在权力清单立法中要明确只有人大才是权力清单的最终制定主体，在制定中可以由各地方政府进行梳理统计，但是对权力合法性的审查和清单的最终发布都要由对应的人大确认公布（也可由人大进行备案），地方人大作为本级清单的制定主体，全国人大作为全国的制定主体，并且总结各省经验统筹负责全国清单的立法工作。权力清单制度的目的是通过梳理和公布行政权力来规范政府及其各工作部门的行政行为，以此来推进政府部门权力的正当行使和市场竞争的充分发挥，让权力在阳光下运行。

综上所述，“权力清单”中的权力主要是指与群众生活密切相关的政府对外行政权力，属于政府机关内部管理的对内行政权力并不包括在内。权力清单是由中央政府提出来的一项行政改革举措，与行政权力联系在一起，所以严格说来，“权力清单”并不具有正式的法律形式，也并非正式的法律用语，而是一个具有中国特色的政治概念。因此，可以对权力清单的概念做如下定义：权力清单是对各级政府及其职能部门所拥有的行政权力的梳理和明确，界定政府每个职能部门、每个岗位的权限，确定权力范围和边界，并形成清单向社会公开，又称作“政府行政权力清单”。而权力清单制度则是围绕权力清单这一新生事物而形成的一系列与之相配套的法律制度的总称。

二、权力清单制度的法理依据

权力清单主要是由中央发布命令、各地遵循中央决定而开展执行的一项行政措施，从根本上缺乏理论支撑。权力清单法治化的首要方面就是为权力清单找寻理论支撑，使权力清单由一种纯粹的政治措施转变为具有法学理论基础的法治化制度。

（一）权限理论

丹麦法哲学家阿尔夫·罗斯认为，权限是一种法律规定的去创设法律规范（或法律效果）的能力，该种创设是依据对这个效果的阐明来进行的。一般认为，权限包含两个方面的含义，一方面含有某主体拥有处理某事的能力或资格的意义，另一方面指权力的范围和界限，这也导致了权限的多样性。

依据权限理论，任何行政机关行使权力必须具有法定权限，行政机关之权限均系以法律法规为依据，不得任意设定和变更”。如果行政机关没有依照法定授予的权限行使权力，则构成行政越权。而依据权限法定和权限授予原则，公权力的行使必须要有明确的法律依据，否则不能行使权限授予原则规定了权力主体行使权为的能力和资格，从权力的角度来说，它保障了行政机关合法行政权力的行使。权限法定原则确定了权力主体行使行政权力的范围和边界，有效的控制和约束了公权力，从权利的角度来看，它保障了公民的权利不受公权力的任意侵犯和剥夺。

从以上的分析中可以看到，权力清单是一个具有中国特色的政治概念，而权限是一个专业的法律术语，从实质角度比较，权力清单就相当于国外权限的概念，二者之间是融会贯通的。权限是权力清单的实质内容，权力清单是权限的表现形式。权力清单是政府工作部门经过认真梳理形成并公布于众的，是能被我们切实感知的，而权限规范作为权力清单的实质内容，是一种一般理论，因此，公众虽然可以明显了解到权力清单的内容，但却不会去深究其背后的理论深义——权限理论。权力清单是一个具有中国特色的概念，而权限则是西方的专业法律术语，若从实质角度比较，权力清单就相当于国外权限的概念，而权力清单只不过是权限在我国的具体表现形式而已。

（二）有限政府理论

洛克的有限政府理论主要来自于三个方面的内容，那就是自然权力理论、社会契约理论和分权制衡理论。首先，在自然权利理论当中，它认为个人的自然权利决定政府权力的有限性。因为政府权力是个人自然权利中可以转让的那部分，当然会受到个人自然权利的限制。其次，在社会契约理论当中，强调政府权力起源于人们与政府达成的授权委托契约。因此政府的所有行政行为必须得到人民的同意，才能属于合法合理的。最后，在分权制衡理论当中，政府权力必须受到制约和分散，以此来避免政府权力滥用，危害个人自然权利和大众普遍利益。

自从英国人霍布斯用“利维坦”来形容强力的政府之后，人们就开始思考如何控制这只怪兽“利维坦”。虽然政府的出现，是作为一种“必要的恶”，但是终究人们希望找到一条能够惩治限制，并且能够改善这种“政府之恶”的道路，并最终实现利用“政府之恶”，来实现“人民之利”的双赢，甚至多赢的结果。有限政府理论，正是基于这样的历史背景和社会环境，方才得以逐渐发展起来，并在不断地实践中继续完善下去。

在如今的有限政府理论当中，用权力制度来制约“政府之恶”，自然而然的成为了人们的普遍共识。麦克尔文：“以法律来限制政府，是宪政最为本质的核心。”因此，“宪政”一词在一定程度上就带有了“限制”的意思，也就是指对政府的权力和官员的行为进行限制。权力清单制度正是在规范权力运行这一背景下应运而生，以此来抵抗“政府之恶”，实现人民对政府权力的监督，同时也让人民认为自身的权利得到了政府保护。

三、权力清单制度的法理价值

只有深入探究權力清单的法理价值，才能对权力清单的制度定位有更加深刻的理解，权力清单制度控权和限权联系在一起，既是对当前对政府权力的摸底，又是政府权力约束的新路径。

（一）丰富依法行政理念，打造法治政府

权力清单为行政权力划定了一条清晰的不可逾越的法律界限，使政府行政权力的边界得到明晰，从而达到控制行政权的功能。首先，权力清单把权力与行政主体一一对应，每个行政主体独立地行使各自相应的权力，控权对象得以进一步明确。其次，行政程序法的核心是使权力规范化运行，而权力清单制度针对单一的行政主体作出针对性的处理，使行政权力的操作性规定更加具体，使得控权方式更加具体化。最后，权力清单制度通过对行政权的流动性处理，通过对权力的列举，使行政控权呈现出动态的，条状把控，控权过程更加严格化，这种控权过程要比静态控制过程有效。

制定权力清单的第一步是“清权”，即根据法律法规厘清政府权力，以此来确保政府职权符合法律法规的授权，使行政权具备合法性基础。在应然的理想状态下，只要行政机关依法行使了行政职权，行政权力的行使就应该是合法的。有没有行政权力清单，并不会改变行政权力的行使。可见，如若所建立的行政权力清单是合理合法的，行政人员就可以按照权力清单的范围和内容行使权力，就能切实的推进依法行政，建设法治政府。

（二）健全阳光行政理论，打造阳关政府

我国政府权力几乎一直运行在一个相对封闭的空间之中，除了政府自身，外界尤其是普通民众对其运行原理不甚了解，政府权力对公众来说具有某种神秘感，政府权力如果不加以限制，政府就很容易偏离公民利益取向而变成自我实现的利益主体，权力清单制度的重要功能就在于推动政府权力事项透明化，进而保障公民的私权利。

权力清单制度要求各级政府部门清查权力，形成一份清楚明白的权力事项，必须通过政府官方网站向社会进行公布和公开。权力事项的公开速度、公开范围、清单详细程度以及事项内容的易读程度都是衡量权力清单公开水平的重要标准，也是保障广大公民知情权的题中应有之义。行政权力清单制度的实践有利于行政相对人充分知悉行政机关的权力，有效监督执法机关公平公正执法，切实保障自己的合法权益。总而言之，权力清单制度从源头到结果全程公开的方式，既最大限度保障了群众的知情权，又强化了舆论监督、公众监督、民主监督等多元监督作用，从而迈出了阳光政府建设新步伐。

（三）完善责任行政观念，打造服务政府

政府的权责关系是一种相互依存、相互联系却又彼此制约的有机统一，权力的享有与义务的承载相统一，这种权责一致的对等原则本质地就体现为政府能否真正代表并反映“公意”，运用权力及权威维护并协调广大民众的权益诉求。

权力清单背后就是政府给自身背负的责任，而责任政府的前面就是政府给自身划定的边界。权力清单制度所彰显的权责一致理念，一方面有助于从实际操作层面消解公共行政中权力“公属”与“私掌”间的微妙冲突，为行政机关健全完善民主决策和民主管理、多元力量实时开展民主监督与实效监督创造极为有利的思想舆情条件；另一方面，可以从纪律问责角度对行政主体实施预警警戒，对失职渎职等行为的对等惩戒提供可靠的法理支撑及必要的伦理基础。另外，推行政府权力清单制度，使得我国政府权力运行更加规范化，提高了政府职能部门的工作效率，作为一项创新性探索，在政府转型期成为一个强有力的助推器，有效的促进了政府“行政管理”向“行政服务”的转变。

参考文献：

[1]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略.人民论坛-学术前沿.2014（5）.

[2]王春业.论权力清单剌度对行政权的控制与规范.福建行政学院学报.2014（6）.

[3]关保英.权力清单的行政法价值研究.郑州大学学报（哲学社会科学版）.2014（6）.

[4]李强.推行权力清单制度 打造有限有为有效的法治政府和服务型政府.中国机构改革与管理.2014（20）.