民间公益组织的法律地位研究

摘 要 民间组织作为政府与群众沟通的桥梁，在长期的慈善事业发展过程中，民间公益组织也取得了实质性的发展，但是民间公益组织的实践发展与相关的法律之间存在冲突，法律法规对其发展的规范、监管与评估不完善也不充分。在发达国家，随着经济发展，非营利组织相关的法律规范十分完善、稳定。本文认为要充分发挥民间公益组织的作用，就要健全法律法规以及改善其管理监督体制，这样才能保证民间公益组织能够独立运行和健康快速发展，从而使其在构建社会主义和谐社会中做出更大贡献。

关键词 民间 公益组织 法律地位 慈善事业 监管

作者简介：崔琳珠，北京航空航天大学法学院。

中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.080

一、理论探讨：民间公益组织概述

（一）民间公益组织概念

民间公益组织是合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的、非成员组织的、实行自主管理的民间志愿性的社会中介组织，其由民间发起，需要得到法定许可、经过合法审批程序而成立，主要从事慈善、公益事业，包括基金会、社会团体、志愿者组织、社会服务机构。

（二）我国民间公益组织发展现状

我国实行改革开放政策后，市场逐渐活跃，对民众日常生活产生影响的公益事业与慈善行业大量产生，这些变化都促使民间公益组织快速发展。

在民间公益组织区域分布方面，在我国东部、中部与西部比例分布有一定的悬殊，东部地区民间公益组织占全国总数的54.7%，西部地区为29.7%，中部地区为15.6%，差异的主要原因是经济发展水平不同与发展需求不同，东部经济发展水平最高，西部发展水平低但是对公益组织需求最高。

在民间公益组织注册状况方面，根据相关调查，有25%部分未经注册，75%經过注册，而在经过注册的公益组织部分，39%是民办非注册，19%是社团注册，9%是工商注册，剩下的8%是机构挂靠，不属于正式的注册。

在民间公益组织的透明度方面，主要包括基本信息、管理与治理、财务信息与项目信息的公开度，2015年3月15日《2014年度中国民间公益透明榜单》在深圳市发布，在对1300家民间公益组织进行的中国民间公益透明指数调查中，2014年平均得分仅有27.87分，较2013年度的27.23分提高了2.35%。其中得分最低的项目是财务透明度，平均得分为2.72分。在基本信息公开方面整体水平最高，而其他方面有待提升。

二、现状考察：我国民间公益组织现实法律地位

（一）民间公益组织法律地位立法现状

在国家层次的立法方面，为了鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，1999年通过并实施《中华人民共和国公益事业捐赠法》，其中虽然没有对民间公益组织的法律地位作出明确规定，但是对公益组织所进行的公益事业、捐赠财产的使用与管理、优惠政策与法律责任作出规定，使民间公益组织在发展过程中有法可依。2015年3月10日全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明披露《慈善事业法》草案年内有望提请审议，将进一步明确慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的程序，对于明确“公益”、“慈善”的概念与地位意义重大。

各项法律法规修改的进程缓慢，制定新的法律法规的步伐还处于初级阶段，民间公益组织在登记、管理与发展监督方面都处于没有明确法律指引的阶段，因此其存在的法律主体地位不明确。

（二）民间公益组织存在的问题

1.民间公益组织在立法上存在的问题：

一方面，民间公益组织的相关立法层次低。另一方面，民间公益组织法律体系不健全。民间公益组织不仅缺乏专门性的公益组织规范性文件，而且与公益组织相关的法律法规的规定也不健全，缺乏一致性。

2.民间公益组织运行时存在的问题：

一方面，政府对民间公益组织运行的支持力度不够。政府缺乏对民间公益组织的信任，不仅缺少支持力度，而且会设置一定的障碍与局限而防止其发展失控，公益组织缺乏资金支持、政策优惠与人力资源优势，本应该得到政府的引导与支持，但是政府更加注重的是对民间公益组织的限制而不是发展，现行的双重管理体制是政府对其的行政监督，使公益组织缺乏自主性、独立性。

另一方面，对民间公益组织运行监管不到位。民间公益组织呈现迅速增长的趋势，在社会治理中担当的角色愈显重要，但与之配套的监管机制、监管力量和监管手段没有跟上。登记管理机关和业务主管单位可以发挥自身的监督管理作用，在民间组织运作过程中起到规范作用，但是民间组织普遍受到行政干预，影响其发展和作用的发挥。

三、域外借鉴：民间公益组织法律地位考察

（一）域外民间公益组织法律地位概况

发达国家关于民间公益组织的法律地位主要通过立法与政府支持来实现。在法律方面，民间公益组织在多数发达国家的立法中已经取得了合法的地位，由于各国政治、经济与文化的差异，民间公益组织获得法律地位的方式、规范手段也不相同。

（二）日本

日本以市场经济为主不断发展，经济水平较高，社会公益事业也不断完善，形成了稳定的体制。

日本有完整而稳定的相关法律规定。《民法典》规定公益法人包括公益组织，以非营利性目的从事公益事业，并且经过政府主管机构批准的属于公益法人。除《宪法》、《民法典》等基本法律对社会公益事业总体作出规定外，还对其他特殊法人做出了专门规范其组织和行为方式的个别法。例如《促进特定非营利活动法》、《关于公益社团法人以及公益财团法人认定法》，按照所服务的不同领域对民间公益法人做出特别法相关规定，对公益法人机构的实施行为，特别是在捐赠和盈利性活动方面要体现组织公益性而有相关的税法规定。由于公益法人制度不能满足社会需要，关于公益法人的公益性界定不明确，标准也不透明，日本在2003年实施了《特定非营利活动促进法》，该法明确规定了成为公益法人的资格以及公益法人开展活动的内容。这些法律规定不仅显示出日本相关立法数量多，而且可操作性强，为公益组织发展提供了保障。

（三）美国

对美国民间公益组织法律地位规定比较完善的法律最主要的是《美利坚合众国宪法》第一条、第十四条修正案和最高法院依据此做出的判决，以及《国内税收法典》和各州主要法律。

美国宪法中没有关于公民结社自由的明确规定，但是在最高院的判决中对结社自由做出了完整的诠释。在2000年的“美国童子军诉戴尔案”中，最高院重申了保护结社自由的宪法原则，公民结社自由的宪政基础因此变得更加鲜明牢固。

虽然没有联邦级别的非营利组织，但是在美国任何一个非营利组织的成立注册都应当根据所在州的相关法律。以纽约和的民间组织为例，纽约州民间组织的设立依据《非营利法人机构法》，政府的备案机关是州务厅法人机构处。根据各州的规定，美国非营利组织获得法律地位有四个方面的要求：首先，组织由公民个人创建和运作在私人领域。其次，为社会与公众谋利益。再次，受到“盈余非分配限制”原则约束。最后，不得干预立法或政治活动。

《国内税收法典》是管辖美国非营利组织的主力，在美国200万个非营利组织里，约180万个属于享有联邦免税待遇的非营利组织。此法典规范的是关于免税组织的5个最基本方面，即组织定义、免税资格认定、经济利益、报表与信息披露、政治活动。

四、对策建议：规范民间公益组织法律地位

（一）加快规制民间公益组织立法进程

一方面，结合实际情况完善法律。各个地区要利用自身的地区优势制定相关法律，例如深圳拥有特区立法权，可以根据此项权利，研究制定《深圳經济特区民间组织条例》，完善民间组织的发展领域，确定其所具有的法律性质，并且规范民间组织的登记制度、资金来源、监督管理与评价标准。民间公益组织发展应从联系实际，确立相关法律来明确民间公益组织的法律地位和性质，才能更好地解决问题，而在民间公益组织发展比较成熟的领域，要根据其发展的状况研究管理体制的法制保障的改革。

另一方面，探索民间公益组织机构立法。民间公益组织在发展的过程中服务的领域、面临的问题与其他民间组织不同，因此需要通过专项立法规范。譬如根据相关经验，应当对在产生作用的社会管理和公共服务领域和具有社会公共利益的民间组织，通过专项立法明确其法律地位和职能，使其在参与社会管理和提供公共服务时有规范的行为与标准，解决发展过程中的问题。

（二）加大政府扶持力度

民间公益组织法律地位的确定需要政府资金支持、产业支持与完善保障措施。首先，对于社会发展迫切需要的社会福利、公益慈善与社区服务等领域的民间公益组织，政府应当设置专项经费，对符合社会发展需要的民间公益组织给予资金支持。其次，调整产业扶持政策，各项公益组织产业、行业、企业的发展根据一定的条件受到政府的政策优惠，通过将其面向特定部分公益组织实施优惠变为制定程序和方式面向所有公益组织，为其发展营造出公平竞争的市场与环境。最后，完善公益组织发展的保障措施，包括解决专职人员劳动人事制度、社会保障、职称评定与职业建设等突出问题，打造政府支持、发展、服务民间公益组织的平台，优先满足社会福利、公益慈善、社区服务重点发展领域，降低其日常运行成果，为其履行职责提供优良服务。

（三）继续完善法律监管措施

在民间公益组织监管方面，广州市在2014年6月通过了《广州市社会组织管理办法》，是关于社会组织管理的一个综合性规章，其中提出了两项创新的改革，第一，就是把年检改为年度报告，由之前被相关部门进行年度检查方式变为登录广州市社会组织信息网上登记管理机关提交年度报告。第二，就是加强监管的手段创新，通过信息的收集，在技术上加大力度建设信息化平台。广州市建立了社会组织公共信息平台，分为公共服务、信息发布、综合监管三个分平台，主要作用是搜集查阅有关广州市各类社会组织的发展方向、发展动态与发展水平的数据情况。根据广州市的经验，民间公益组织完善法律监管的措施，首先，要完善民间公益组织的监督机制。其次，应当健全信息公开制度。最后，应建立民间公益组织社会化评估体系，充分体现评估的公平、公正和客观性。

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