基层群众自治的创新实践研究

顾博文

[摘要]如何实现基层群众自治与政府行政管理的有效衔接成为政界和学界普遍关注的问题。为贯彻落实党的十八届三中全会精神，加快从“社会管理”向“社会治理”的转变，深化政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，太仓市自2008年来，开展了“政社互动”这一创新实践的新模式，取得了一系列突破性的创新成果。

[关键词]行政管理；社会自治；政社互动；创新实践

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.104

江苏省太仓市人民政府及其主管部门在“三个代表”重要思想和科学发展观的指导下，不断创新工作机制和工作方法，形成了具有太仓特色、统筹城乡发展的新型行政管理模式，在实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动上探索出一条有特色的道路。中国社科院社会学所和政治学所等专家学者誉称太仓的“政社互动”是我国行政改革的“第二次革命”，是我国基层民主建设的“第二个里程碑”。

1 太仓市的主要做法及其成效

1.1 规范政府行政行为，明确职责划分界限

为规范政府行政行为，太仓市提出“政社分开”的核心就是政社之间权责的明确。对此，太仓市政府法制办和民政局牵头，历时5个月梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》，简称“两份清单”。前者目前经再次梳理完善形成了村居各自依法履职清单各8项，后者为行政权力限制清单，最终确定协助事项为29项。“两份清单”划清了“行政权利”与“自治权利”界限，为推动“政社互动”奠定了坚实基础。2010年4月，在明晰权责基础上，太仓的城厢镇、双凤镇先行试点，“政社”双方平等协商签订《协助管理协议书》，明确协助管理的项目和要求，明确政府必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估和违约责任。协议书的签订，正确处理了基层政府与自治组织的关系；自治组织履行法定职责与协助政府管理关系，探索实践政府“购买服务”。试行政府行政管理“委托制”，为推进法治政府建设开辟了一条新途径。

1.2 完善基层自治制度，出台互动政策纲领

太仓市政府及其职能部门认真遵守村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，相继出台了《村民自治章程》、《社区自治章程》、《民主决策日制度》、《太仓市村级民主建设暂行规定》、《关于进一步规范村务公开和民主管理制度的意见》、《太仓市农村基层组织规范化管理暂行办法》、《太仓市社区党组织规范化建设暂行办法》等，全面实施基层群众自治。2011年，为弱化行政考核，更好地实现政府与基层的平等互动，太仓市出台了《“政社互动“双向履约评估指导意见》，建立起政、社双方履约和责任机制。2013年，为进一步规避多头考核，重复考核现象，出台了《关于政社互动履职履约考评指导意见》，通过完善双方民主协商程序，采用民主决策形式，强化考评结果，要求村（居）协议个性化，强化考评结果运用。对此，城厢镇东林村结合自身发展实际，率先出台了《东林业主委员会考核制度》、《关于加强村（居）委会专业委员会建设的指导意见》等个性化文件，并由“党员议事小组”牵头组织了社区群众对村委会的履职履约年终考评。

1.3 实现政务公开透明，打造阳光政府工程

为深入推进政务公开，打造阳光政府，太仓市成立了政务公开领导小组和市纠风办，定期在市中心广场举行活动，市教育局、卫生局、规划建设局等14家单位零距离与市民交流，全方位关注解答热点难点问题。同时通过板报，宣传手册，宣传单等介绍各部门的工作职能，公开与人民群众密切相关的有关规定及办事指南。政务公开领导小组办公室还在现场开展问卷调查，听取人民群众对政府机关的意见和建议。同时，基层自治组织在政务公开的内容、时间、形式和程序上不断实现制度化、规范化、程序化，在公开的手段上也不断创新，城厢镇东林村自2005年起全面推行“村民小组代表会议制度”，经不断完善形成了现在的“党员议事小组”，使村务决策和监督面进一步扩大。2008年开始，各村、居委会还建立了“社区观察员制度”，加强对社区的观察和监督。像城厢镇电站村、沙溪镇香塘村既有公开栏，又有触摸屏和电子滚动屏。

1.4 培育社会组织成长，提高社会自治功能

太仓市政府通过制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面优惠政策，以及经费和活动场所的充分供给，加大对社会组织的扶植和支持力度，培育了一大批社会组织，如劳务合作社、社区股份合作社、土地股份合作社、农民专业合作社、富民合作社。其中，劳务合作社是太仓农民群众主动适应市场经济要求的一大创举。据太仓市农办数据显示，到2008年8月底，太仓市共成立农村劳务合作社43家，入社农户2536人，这些劳务合作社是主要以当地农民从事劳动合作为基础的一种新型市场主体，本着“入社自愿、退社自由”的原则，实行自我管理、自我服务、自负盈亏。除了这些经济性的合作社组织外，太仓市城乡社区还涌现了一批社会性的志愿者组织，包括专业协会、业余文艺团体、群众自发组织的志愿者群体、物业管理以及一些中介组织，他们承接了一些政府剥离出来的公共服务职能，比如老龄事业、百团大展演、红枫爱心服务站等。

2 进一步推进行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动的若干对策建议

由于政府行政管理与基层群众自治的衔接和互动是一项开创性的政治体制改革，没有现成的经验借鉴。因此，“政社互动”的过程中还存在许多的不足需要完善。

2.1 经济发展与民主自治

其一，在厘清原有太仓市政府经济职能体系的基础上，限制、削弱乃至返还给市场、企业或社会某些权力或职能。太仓市政府应放弃社会资源指令性计划配置和直接生产经营的权力，把属于企业的自主权下放给企业或经营服务型公司，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束的法人实体和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用；把经济活动中的社会服务性、社会福利工作管理职能及相当一部分执行性、操作性职能转移给社会中介组织。把综合经济管理职能转移到各综合管理部门，行业管理职能由政府本着管行业不管企业的原则进行安排，并逐步交给社区，党群工作管理职能尽可能地实行属地管理。经过分解转移，把大量的经济、社会职能交给企业、市场和其他社会组织，防止因政府干预过度而造成的“政府失灵”和恶性竞争，克服行政权力的市场化和某些既得利益集团对市场机制的抵制和扭曲。

其二，为切实矫正市场失灵，又需要太仓市政府强化、拓展乃至增加某些职能。太仓市政府应拓展制度创新职能和区域经济调控职能，创造一个有利于市场机制良性运作和逐渐成熟的体制环境、政策环境和社会经济环境，它意味着太仓市政府能力的提升。相较于其他区域，太仓市的市场体系相对完善，但转轨中的经济体制还带有某些行政垄断痕迹，需要政府立足制度创新，促进市场发育，尽快建立和完善公平竞争的规范体系和政策框架，防止可能发生的并遏止已经出现的“分利联盟”等各种形式的垄断。关键在于对简政放权、下放权力过程中出现的政府调控权威的下降和调控能力的弱化，应引起足够的重视，并采取有效措施并及时扭转。

2.2 利益结合与民主自治

促进社区内部经济联系和社会结构的分化，推动社区自主联合体与利益群体的发展，能有效解决民主自治实践中结构层面问题。社区选举（包括村民选举）涉及民主观念，更是利益结构的打破和重塑，涉及公众个体间、群体间、个体与群体间的互动利益博弈，能否改“零和博弈”为“合作博弈”取决于结构性利益因素的存在与否。当社会群众不再是“原子化”个体，而能结合在现代组织之中时，社区的民主自治才具有真正的载体，社会区民主才不再是被赐予的民主。

第一，独立性培育及相关制度创新。基层自治组织的独立性是指其独立于政府，并取信于公众的特性，这种独立包括，即自治组织是独立的社会组织，不是政府的下属机构，原则上不承担任何行政事务及准行政事务；人员设置上独立，即自治组织的领导成员是由公众自主投票决定的，且公众对本组织结构设置、人事任免拥有最终的权力；财权的独立，即自治组织运作的经费主要依靠自身筹措。“独立性”是基层自治组织在与政府、私企互动过程中，能否真正代表公众利益、表达公众诉求的前提条件。总结起来就是：既要保证其基本的独立性，又要实现与政府的良好互动关系。

第二，培育基层群众的民主素质。基层群众的民主素质高低与“政治冷漠”有着密切的关系。具体来说：首先，进行公民素质教育，培育公民意识。通过教育和培育，让群众自己解决社区自治中的问题；其次，引进新技术和新方法，保障群众参与。应加强基础设施建设，如公民参与的网络和数据库建设；同时，开设强化公民参与技术与方法的培训课程，总结经验、推而广之；再次，要以竞争上岗和教育培训为着力点，建立一支思想好、有文化、有干劲、有活力的村（居）委干部队伍，提升处理村（居）委事务和服务群众的能力。当前太仓市在基层党组织领导班子里推行的“选”、“训”、“育”、“促”的机制要大力推广。

第三，基层自治组织职能定位。基层自治组织主要由农村社区的村民委员会和城市社区的居民委员会组成。居民委员会的职能主要包括：宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公共事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和建议。村民委员会的职能主要包括：发展壮大村级经济；推广农业科技知识；管理和服务本村的公共事务；维护治安和调解纠纷；发展农村文化教育事业；做好失地农民的就业培训服务和安置工作；向政府反映村民的意见、要求和提出建议；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济。

2.3 管理体制创新

城市社区与农村社区在政治环境、经济环境和社会环境上的较大差异，使国家对城市社区和农村社区的管理采用相对区别的管理体制。希望太仓市政府能够结合地区实际，分步骤、有计划加以设施。

第一，城市社区管理体制创新——社区服务站。

城市社区管理体制创新使得街道办事处功能逐步弱化，过渡机构变成了社会服务站。嫁接式的市场经济发展模式和受传统极权统治深度影响的市民社会发展状况，使我国政府在城市管理上客观需要在区（不设区的市）以下设立一级最基层单位。问题的关键在于：政府为什么不直接设立，而是要选择“自治”性质的社区居委会。从长远来看，如果真的能够实现“小政府、大社会”，又或者政府真的能确定其在社区中的行动边界，则社区服务站可以取消，取而代之的是更为专业、分工更为精细的、带有志愿性质的“社会工作者”。这些社会工作者与社区服务站成员的区别在于他们属于市民团体系列而非政府派出机构系列。政府可以对其活动提供专项的财政支持，但是他们本身并非政府雇员，其行动相对独立。

第二，农村社区管理体制创新——社会工作站。

社区工作站：农村社区相较城市社区有其自身的运作特点，目前存在的焦点问题——村民委员会过多承接乡镇政府的行政事务，而弱化了自身的自治功能。结合太仓市特点，可做如下考虑：对于政府职能向下延伸的职能，可交给社区工作站，并寻求居（村）委的协助。社区工作站是镇政府设在社区中承接政府行政任务的工作平台。工作站接受镇民政办的领导，在业务上接受各个职能部门的指导。工作站人事管理隶属于政府雇员制度，上级部门可以采用灵活的形式招募多种管理人才，这使得工作站的执行能力得到了提升，政府各职能部门按照“费随事转”的规则逐渐下沉各项管理业务。

2.4 绩效考核制度创新

第一，政府绩效考核制度创新-360度绩效评估体系。

改革太仓市政府政绩考核指标制定制度，规范政府行为。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核政府领导的做法。上级政府在制定地区发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从当地实际出发，充分考虑政府的意见和要求。事先应与社区居委会和村民委员会进行协商，广泛征求村民意见，同时规范政府行为。在实际生活中，一些政府往往将为谋求自身利益而作出的指令也以国家任务的名义下达给村委会和居委会，要求完成。这一部分指令大都与中央政策精神相违背，它们恰恰是公众最激烈反对的，是造成政府与公众关系冲突的重要根源，因此，完善的评估体系必须包括两大部分：评价指标和评价主体。通过制度化手段将其从正常、合理的政府行为中剥离出来。

体系介绍：通过360度绩效评估，部门可收集到多方面的评估信息，从而从内外、正反、上下等多个角度，对公务员的绩效提出较公正和符合实际的评估标准和结果。其中，最为重要的一点是引入社会公众对公务员整体绩效的评估，这有助于各部门从更为广泛的角度督促公务员业绩的完成，使其在完成本职工作的同时，还要着眼于部门的整体绩效。

第二，基层自治组织绩效考核制度创新。

由于基层自治组织的独特性，各级政府部门采用了“一票否决”制的方式，这种考核方式固然有利于增强自治组织领导班子的积极性，但也存在一定的不合理性。其解决方法在于以下说明。

首先，考核内容创新。对于城市社区。可以从社区的自治能力、服务社区情况、对国家政策宣传、社区领导班子清廉度和突发事件处理等进行考核。而对于农村村委会来说，还应增加经济发展指标，而且应该占有很大比例即30%，其他依次为自治能力15%、服务15%、国家政策宣传15%、清廉度15%、处理突发事件lO%。其次，坚持绩效考核主体多元化。由传统的上级政府评估转变为居民、市各职能部门、乡镇机关和计生、民警等。具体对于社区来说可以从三个层次来进行：一是社区居民民主评议社区居委会成员职责履行情况；二是社区居民、居委会成员评议转变职能后工作重心下移的社区民警、市容监察队员、计生专干和环卫作业者的工作情况；三是社区居委会、乡镇民政科长评议市政府各部门转变职能、工作重心下移的落实情况。最后，要增加居民在评估体系中的权重分值。具体可以参考下表比重：

3 结论

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。太仓市“政社互动，三社联动”的实践成果已经向人们展示了其巨大的“潜力”。如何更好得总结其经验，进一步完善其自身，并对其他地区产生积极的示范作用，还需要我们的共同努力。