我国排污权交易的实践问题及立法建议

宋莎莎 周磊 宋宣燃 郝晓宇

[摘要]排污权交易制度是一项起源于西方国家、不同于传统“命令一控制”型行政管理手段的市场化制度。这项制度有着深厚的经济学基础，可以很好地解决环境问题外部成本内部化的难题。我国对排污权交易已经展开了广泛的试点，但是在实践中还存在着很多困境。为了推进这项先进制度，我国应当尽早完善立法、建立科学准确的监测方法和信息系统、确定污染物排放总量以及降低排污权交易的成本。

[关键词]排污权交易；经济学基础；立法建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.023

环境问题古而有之，随着人类社会发展，环境污染日益严重，使得各国政府日益重视污染治理，解决环境问题。起初政府奉行直接行政干预为基础的环保政策，却不能有效地解决环境问题。相反，过多强制性的环保措施在一定程度上却束缚经济的发展，所以，如何协调政府干预和市场运行极为重要，而排污权交易就是政府干预和市场运行二者相结合。实践证明排污权交易能够有效减少治理污染的费用，降低环境负荷。

1 排污权交易制度的起源

在西方最初开展环境保护时，并没有排污权交易制度。随着环境保护的深入，传统的“命令一控制”型环境管理制度被证明有其自身无法克服的缺陷，企业不达标，即违法的做法虽然非常简单，但是也有很多问题。首先，它忽视了企业间生产能力的差别，给企业带来了沉重负担。其次，排污技术标准的确定使得企业失去了更新技术的动力。针对这些缺陷，一种新的环境制度在美国出现了，即以市场为基础的排污权交易制度。该制度将注意力转向市场，通过最大限度地利用市场，让排污企业作出应激反应，从而实现污染排放的控制。

2 排污权交易制度的经济学基础

排污权交易制度不仅因有环境法律法规进行规制才称其为制度，更因其“交易”所体现的经济性而与经济学有着千丝万缕的联系，所以，厘清排污权交易的经济学基础可让我们对这项方兴未艾的制度有更加深入的了解，亦可因此更好地将其应用于实践。

其一，按照早期英国福利经济学家对庇古税（Pi-gouivain Tax）的阐述，企业在生产过程中所花费的成本中本应包含环境污染对社会造成的成本，而企业大多会选择逃避此项成本以达到成本最小化，从而私人的最优导致社会的非最优。

其二，英国学者哈丁（Hardin）提出的“公地悲剧”理论说明了资源环境具有公共物品的特征，在对这种公共物品进行自由使用的过程中，每位排污者都在追求利益最大化，无节制的排污行为便导致了环境公地悲剧的产生。

其三，“外部性”理论积极寻求将外部成本内部化的方法，科斯的产权理论提出，清晰界定环境资源产权从而进行交易，是优于庇古税的另一种外部成本内部化的方式。排污权交易应运而生，克服“市场失灵”，最终达到有效配置环境容量的制度。3排污权交易制度现状及问题

我国的排污权交易制度还处于需进一步深入发展的阶段，但是目前看来，排污权交易在我国是有可能实现的，作为一种比较先进的污染控制制度，应当在实践中不断对其完善，促进排污权交易制度的“本土化”、“中国化”，从而达到通过排污权交易制度充分调动市场的积极作用，解决目前企业治理污染和追求经济效益的矛盾。2014年8月，国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出到2015年年底前在所有试点地区全面完成现有排污单位排污权核定工作，到2017年年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。可以看到国家对该制度的支持力度在不断增大，可以预见，在不断的实践中，排污权交易制度必然能够在中国广泛开展，造福社会。

课题组成员通过对内蒙古、山东等地进行实地走访、调研，发现目前我国排污权交易制度在推行过程中还存在以下困境。

第一，确定区域环境容量困难。要计算本地区可承受的最大排污量，需要充分考虑到水、大气、土壤等综合生态因素，通过精密计算得出一个比较合理的数据。如果计算得出的最大排污总量超过了环境容量，那么排污权交易制度实施将没有任何作用，仍然会对环境造成巨大影响；如果远小于环境容量，将排污量限制得很低，则可能导致企业生产困难，新企业入门难，影响经济发展。因此调查研究本地区环境容量，确定一个合理的最大排污量是排污权实施的前提，而我国目前很多地区并没有达到这样的技术和设备要求，且部分地区环境容量可能受其他因素影响变化，确定总量难度大。

第二，监测企业实际排污量困难。由于技术设备限制和制度的不完善，我国对企业排污的监控做得不尽如人意。我国虽然形成了比较完整的环保监测网络，但是企业生产是一个动态的过程，环保审批时候的排污量可能会与之后几个月有很大差异，有些地方环保部门对企业的排污监测不到位，企业自行排污违法成本低，排污权没有价值可言，形同虚设。

第三，排污权交易市场准入问题标准难以确定。谁有资格购买排污权？是区域内所有企业还是只有排污的企业？如果排污权交易进行市场运作，那么是不是意味着投资者也可以进行排污权交易的投资，甚至是恶意的投机，炒高排污权价格呢？这些都是排污权交易市场准入应该考虑的问题。

第四，排污权分配问题未能解决。排污权分配应当是由政府来完成的，那么也将面临几大问题。首先，如何确定排污权的分配价格，过高或者过低都不利于排污权交易市场的形成和完善。其次，分配方式，是按需分配还是通过拍卖取得？前者由于信息不对称，可能导致企业得不到或者超额得到排污权，且容易造成暗箱操作，后者则可能导致价格虚高，限制经济发展和新企业的行业竞争力。最后，对有偿使用的价格和年限各地确定的标准和依据不同，交易比较混乱。

第五，法律制度保障不完善。我国排污权交易制度目前仍然处于试验阶段，虽然在一些试点城市做了多年推广，但还没有真正在全国范围内实行，排污权交易的相关立法仅在个别省市的地方性立法中可以看到，但相关制度并没有写入环保法，上升为国家级法律。只有在国家以及法律中确定了排污权的产权性质，使其受法律的监管与保护，才能给整个排污权交易市场打好基石，才有可能实现排污权交易市场的健康良好发展，可以说，法律制度的完善是排污权交易市场发展的必不可少的一环。

第六，排污权作为一种无形资源，形成的市场相对脆弱。由于目前国内仅在包括江苏、福建等在内的11个省份实施排污权交易试点，没有形成完整的国内市场。当治理成本高于排污权市场价格，而取得排污指标进行排污成本极低，这就导致了市场运作的不流畅，排污权没有任何经济价值。排污权交易的“流动性不足”，有富余指标的企业多存在惜售心理，考虑到本企业未来发展，不愿把指标拿出来交易。排污权交易作为一种市场化的交易手段，必须要相关各部门严格配合，企业只有通过节能减排或者购买排污权才能获得发展，这样才能使整个排污权交易市场活跃发展起来。

第七，成本与收益不符，挫伤积极性。由于排污权交易是附加在先前的指令控制分配之上的，所以一些排污厂商遵守了先前的规定，安装了大批昂贵的、经久耐用的治理设备。然而，那些先前不遵守传统的指令控制、以很小的成本治理污染达到先前标准的排污厂商，在良好的费用效果的吸引下，却能以比以前低很多的代价达到同样的标准，并获得意外的收益。这样，排污权交易制度奖励了那些不遵守规定的排污厂商，却挫伤了许多遵守规定的人，从而打击他们治理污染的积极性。

4 立法建议

4.1 完善排污权交易制度立法，奠定排污权交易法律基础

我国排污权交易的试点工作已进行了数年，但至今还没有制定出全国的、统一的关于排污权交易方面的法规，排污权交易至今也没有写入《环境保护法》，上升为国家法律。即便是相应的地方性法规，也只有个别省市才有。所以，目前最紧迫的任务是对排污权交易制定详细的法规，从初始排污权的分配，到许可证的获得、许可证的交易等，给出一个完整的可操作的体系，同时，必须确立与环境质量直接挂钩的标准以及相应的整套新的原则、形式和技术立法。

4.2 加强对污染源的监控，建立科学、准确的信息系统

排污权交易能否成功，关键在于能否准确计量污染的排放量。目前我国对污染物的监控还不能做到及时、准确、到位，只有确保每个排污企业拥有的合法排污权数量和实际排放量有对应关系，排污权才能具有交易的性质，因此完善监控系统是保障排污权交易公平、公正进行和控制环境质量的关键。

4.3 污染物排放总量的确定

总量控制是指对在一定区域和时间范围内排污量的总和及一定时间范围内某个企业的排放量之和进行控制，国家环境管理部门应根据环境控制点的环境质量标准、区域经济发展特点、水平，并结合污染物种类及扩散模式，来确定某个区域污染物允许排放总量，从而计算将要达到环境目标而削减的污染物总量，并将削减总量分解到本区域各个企业，确定各个企业的总量控制目标。

4.4 降低排污权交易的成本

为了降低排污权交易的成本，可以采取以下措施：第一，设立关于排污权交易的中介机构，提供关于交易信息、办理排污权储存和借贷等服务；第二，提供免费信息服务，适当减免监督与执行的费用；第三，建立起排污权交易的激励机制。例如，对积极削减排污总量并积极出售排污指标的企业，政府应从税收、资金等其他方面予以扶持，保证其在重新需要增加排污指标时可以获得优惠的价格。