土地确权引发的思考

高婷　张高旗

[摘 要]基于我国土地确权的发展历史，结合贾家坪镇土地确权工作开展的方法步骤及过程开展，通过对高家千村农民的实际走访，得出陕北地区土地确权与江浙地区土地确权的实效比较，为土地确权及土地流转研究方向带来一丝新鲜的探讨。

[关键词]土地确权；土地承包经营权；土地流转

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.199

1 贾家坪镇高家千村情况简介

高家千村是陕西省延安市延川县贾家坪镇的一个行政村，是镇政府驻地，共有3个自然村，5个村民小组，186户585人（其中常住70户210人，流动户116户375人）。共有土地面积6700亩，耕地面积2600亩（其中川台地574亩，坝地70亩，枣园面积300亩，新建苹果园400亩，梨园面积400亩），退耕还林面积1526亩。党的十八届三中全会和2014年中央1号文件明确指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。为加快贾家坪镇各行政村集体土地确权发证，根据国务院及陕西省相关文件精神要求，明晰农村土地产权，依法保护土地权利人的合法权益，对贾家坪镇土地进行确权登记发证。本文结合贾家坪镇，尤其是高家千村的实际情况，对土地确权实际工作的收效，进行一些探讨。

2 我国土地确权的发展史

土地确权，即农村土地的所有权、使用权及其他权利，以法律的形式将其确定，并最终以证书的形式确权。

新中国成立至今，先后5次开展了土地确权登记颁证工作。第一次是1951年的土改，效果好，此次土改涉及农村所有土地，农民拥有完整的土地产权；第二次是20世纪80年代中期，效果不佳，其主要针对农村宅基地；第三次发生于20世纪90年代早期，此次确权发证率虽高，但确认土地权能的工作尚不完整；第四次“还权赋能”的土地登记颁证发生于十七届三中全会后；2013年，国务院印发了《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》。文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。党的十八届三中全会后开始新一轮的土地确权颁证工作。

3 贾家坪镇土地确权方法步骤

贾家坪镇为深入贯彻党的十八届三中全会《决定》精神，加强农村土地承包管理，强化对农民土地承包经营权的物权保护，根据省、市、县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案要求，结合贾家坪镇实际，决意搞好土地确权这一深化农村土地改革的大工程。

贾家坪镇土地确权坚持家庭经营在农业中的基础性地位，通过法律的程序保护农民承包土地的所有权利，保证现行农村承包土地关系的稳定，巩固完善农村基本经营制度，建立土地承包经营权登记和变更登记的制度。依照《陕西省农村土地承包管理工作技术规范》，对农户承包土地进行确权、登记、发证，并将相关信息录入电子计算机实现土地承包相关信息的信息化管理，以地块翔实、面积准确、四至清楚、档案齐全为目标，建立科学化的农村土地承包、流转和纠纷调处体系，保证农村土地承包关系长久不变。土地确权过程要坚持稳定原则，保证确权过程公开、公正、公平，并且要充分尊重农民的意愿，工作过程要因地制宜、坚持分级负责，最终做到凡实行家庭承包经营的农用耕地全面确权登记颁证，保证贾家坪镇土地确权工作的整镇推进。

3.1 逐地逐块对承包土地信息进行核实

以村民小组为单位，彻底清理土地承包相关档案，重点对经营权证与档案及承包现状不符、登记不全、经营权证未到户以及承包管理缺乏规范的问题进行清查清理。对每个农户承包地的人口数，地块具体位置，地块面积等信息进行核查，尽量借助固定标志确定土地的界地，对承包地界的争议和纠纷要妥善处理。最后公示无异后整理相关信息表格。

3.2 進一步完善好确权登记的内容，准确登记农户承包地界位置坐标

农户土地在承包经营权确权之后，采用统一的表样进行登记。一是依照地块逐户登记填表格，由村和确权小组各自保存以备查看；二是承包农户汇总填表，申报领取土地承包经营权证，并由镇、村、组分级存案归档；三是等到条件成熟之后，以省市提供的底图为基础，聘请专业机构，以图测法和实地调绘结合的方法集取农户承包地的相关信息，绘制出农户承包土地的位置图，以附件的形式出现在经营权证书中。待自下而上逐级审核公示后，将数据统一输入全市农村土地承包管理计算机的系统，实现农户承包土地的数字化管理。

3.3 建立农村土地承包经营权登记簿

村级审核之后将登记表格报送乡镇，镇级土地承包管理机构按照规范格式再报送县级，从而建立县级农村土地承包经营权登记簿，日后若发生承包地块变更等情况，当事人要提出申请再予以登记。

3.4 颁证

依照土地承包经营权登记簿，打印土地经营权证书，县级人民政府和土地承包管理机构进行审核盖章，最后将土地经营权证书发放到农户手中。

3.5 土地承包档案资料的管理要实现电子信息化

根据农业部和国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2012〕12号）的相关要求，认真做好确权登记工作，做好档案资料的收集及其分类归档的工作。利用延安市、县、镇三级联网的农村土地承包管理计算机系统，对延安农村土地承包信息进行管理。测绘的相关数据按保密规定报送至县农业部门专用计算机进行保存。全部的登记工作资料要求统一机打，不得手工填报。

4 土地确权实效的南北差异

高家千村土地确权在全镇确权工作整体推进过程中顺利完成，期间未发生任何土地纠纷及农户矛盾问题。就此次土地确权进行农户走访，在与高家千村支书、村长及部分村民的攀谈中得知，此次土地确权较前几次相比，农户并未感受到任何不同，对此次确权并没有多少期待。农户因何会出现态度疲软的状况，究其原因，主要是由于土地确权并带的土地流转在陕北地区效果并不明显，具体原因通过对以江浙为代表的南方地区和陕北地区作比较分析如下。

4.1 自然条件的差异

南方，以江浙地区为例，自然条件先天优于北方，温暖的气候，平坦的地势，肥沃的土壤，充足的灌溉等优势资本催生土地的快速流转，能够较易形成集约化、规模化、机械化的大农业。

4.2 经济差异

南方经济发达，人口众多、城市化水平高、城乡一体化进程快、工厂企业密布等原因也是南方土地流转快的重要原因。南方农民的土地价值较北方而言，可流转途径多，价值就更高。

4.3 农民思想观念的差异

新一轮的土地确权于南方农业大户，养殖大户来说，意义很大，农户不仅可以安心投入资金、人力、物力等，也可以利用土地确权证抵押贷款，保证规模投入的本金，土地确权登记起到实际收效，更利于剩余劳动力的再就业，促进农民增收致富。与南方自然经济发展方式不同，陕北以山地高原为主，川台地少，导致农业依旧以传统农耕为主，机械化水平低，黄土土质较差，陕北普遍缺水，山地农作物完全依靠雨水提供，导致农作物产量低、质量差，天气状况对农作物起着决定性作用，农民劳动力的投入远大于收成，这就导致很多农民宁愿让土地闲置也不愿意耕種。陕北经济发展落后，经济主要源于对煤炭、石油等自然资源的勘探开发，农业产业规模化发展起步晚，农民意识落后也是土地流转速度慢的重要原因；工业企业种类少，工厂少，土地利用就少，城市化水平低，城乡一体化进程慢，也是导致北方土地流转速度慢的客观原因。因此，土地确权在陕北多流于形式，未产生实际收效。

要扭转陕北土地确权收效低下，个人认为绝非一朝一夕，需要各方面的发展联合带动。以延川县为例，可喜的是县委县政府从去年开始狠抓农村产业经济发展。延川县正积极发展各乡镇特色规模产业种植，按照“山地苹果，川台地建大棚，沟地养殖”的总思路，从政府推动、政府引导开始，为产业发展铺平道路，并鼓励农民积极投入规模种植、养殖，从人为推动土地流转到农民尝到甜头自觉进行土地承包经营，需要时间。

参考文献：

[1]郭放.我国农村土地流转现状实证分析[J].西南农林学院学报，2010（3）.

[2]肖克.让农民带着土地确权证书进城落户[N].农民日报，2014-12-05.

[3]黄亮.有关土地确权几个问题的思考[J].中国土地科学，2014（1）.

[4]史为民.国外农村土地流转的经验与借鉴[J].经济纵横，2009（7）.