政府教育支出与绩效评价

摘要：文章以美国州立大学绩效拨款的经验为例，旨在分析绩效拨款在政府教育支出中的作用。以“委托—代理”理论作为分析框架，分别将政府和高校作为绩效拨款的委托方和代理方，以代理关系中存在的逆向选择和道德风险为出发点，结合美国部分州高等教育绩效拨款的实践经验和教训分析绩效拨款模式的利弊，讨论在我国高等教育政府财政拨款领域实行绩效拨款的重要性、可行性以及可能遇到的障碍。

关键词：政府教育支出;高等教育;绩效拨款;“委托—代理”理论

一、 引言

20世纪70年代以来，西方发达国家面临严重的财政危机和公共管理信任危机，于是普遍开展“新公共管理运动”，核心内容之一是在政府管理之中引入绩效拨款。受其影响，面对当时高等教育入学率的急剧增加，全球高等教育财政危机与高等教育质量滑坡的出现，公众问责的日益兴起，美国、英国、德国、瑞士等许多国家纷纷将绩效评价机制引入了高等教育领域。美国是最早实施绩效拨款机制的国家，州政府陆续都对其财政支持的州立大学实施绩效拨款。我国在高等教育大众化进程中同样面临财政性教育经费不足和高等教育规模急剧扩张的困境，从而试图在高校项目支出预算中开展绩效拨款试点。

二、 理论分析框架

1. “委托—代理”理论。

（1）理论概述。在高等教育政府财政拨款领域中，政府作为教育资金的供给方，高校作为接受方，加之双方之间的信息不对称和目标利益冲突，就需要一种有效机制来协调双方在资金转移和各自发展目标中的关系。“委托—代理”理论在制度经济学中是契约理论的核心内容之一，它以非对称信息的博弈论为基础，由企业内部存在的利益双方的信息不对称和激励机制发展而来。Berle和Means（1932）在研究公司治理机制时，发现企业所有者和经营者一体化的思路和做法存在严重弊端，有损企业运行效率，因此建议分离企业的所有权和经营权，使企业所有者让渡出经营权。这样就在企业的所有者和经营者之间出现一些问题，而该理论核心探讨的就是双方之间的委托代理关系。“委托—代理”理论是对委托人和代理人这两方之间合同关系的表达。只要一方的行为对另一方福利产生影响，双方之间便存在委托—代理关系，委托人雇佣代理人或与代理人签订一份协议，使代理人为委托人的利益工作。核心目标就是在双方信息不对称和利益冲突的环境下，委托人所设计的最优契约能激励代理人。

“委托—代理”理论提出了代理关系中存在的两类问题：逆向选择和道德风险。逆向选择是指在建立委托代理关系之前，委托人在与代理人签订协议时存在信息不对称现象，代理人有可能运用委托人不拥有的信息签订对有利于自己的合同，所以在签订协议的过程中，代理人往往会误传信息，导致委托人作出“逆向选择”。“道德风险”是指在契约合同生效后，代理人利用信息上的优势采取不被委托人观察到的“隐藏行动”使委托人利益受损，实现自己的目标，而后逃避、推卸责任或发生与委托人利益不符的机会主义行为。举个例子，如果企业主可以无成本地监督员工的工作状况，那么企业主就可以确保员工的工作效率。然而，在大多数企业，出于对管理成本的考虑，企业主并不能监督员工所做的一切，这样便会滋生员工的懈怠心理，或是促使他们追求自身利益，甚至不惜以所有者获得较低利润为代价，这样一来便产生了委托—代理问题。

一方面，由于委托人和代理人之间存在风险差异和信息不对称，双方之间便存在非均衡的博弈关系;但另一方面，由于双方均为经济学意义上的“理性人”，都以追求自身利益最大化为基本目标，这又注定了双方之间的博弈关系既是对立的，又是合作的。不完全信息和代价高昂的监督是如何影响代理人的行为的呢？什么样的机制可以使代理人具有为委托人的利益工作的动力呢？所以，任何委托-代理问题讨论的关键问题就是双方如何配置权力，建立最有效的机制，使双方效益最大化。

（2）在政府教育支出中的应用。大学与政府的关系是高等教育中极为重要也极为复杂的关系，对于受政府公共财政资助的公立大学来说更是如此，美国公立大学绝大多数教育经费均来源于联邦政府和州政府的公共财政收入，甚至包括校学生会的运作经费。但是，由于双方在这个过程中的利益目标不一致和信息不对称，双方必须寻求一个有效的中介机制来调节利益冲突，使资金的配给、使用透明化，“委托—代理”理论恰恰能够真实深刻解释政府与公立大学之间关系的复杂性。

因此，在“委托—代理”理论框架中，政府是委托方，大学是代理方，政府与大学之间建立某种合同关系，并以此来协商拨款问题。“委托—代理”理论应用于高等教育政府财政拨款领域的原理如图1所示。

由于政府与大学利益的分歧和信息不对称，“逆向选择”说明了政府在向公立大学拨付教育经费时，要以收集到的大学运行信息为重要拨款参考依据的原因;“道德风险”说明了政府之所以要采用绩效拨款机制、建立指标体系和评估标准的原因。大学为争取政府拨款而激烈竞争，很可能会故意歪曲自身完成任务的实际能力和意愿，发生机会主义行为。政府若没有发觉这种行为，就会做出模糊的选择。而在对不同的高校确定拨款政策之后，道德风险是委托人政府面临的最大问题。怎样的行为会被界定为大学的道德风险行为呢？即大学利用政府资金实现自身目标，与和政府的契约中的任务相背离或完成程度欠缺。例如，大学拒绝执行政府的规定，诸如课程设置、教师聘用、教学硬件投资等，而这些行为没有为政府所察觉，这就是一种组织的道德风险行为。

政府拨款的政策导向是效率、效果以及责任制。为了达到这些要求，政府希望大学对社会、经济的要求做出进一步的回应。若要实现这些目标，政府需要定义一系列可衡量的结果，至少是一套绩效指标，试图将政府的教育财政拨款挂钩于高校的绩效指标完成情况，这的确是一个很有效的解决思路。

2. “外部性”理论。但是，制定一套完善的绩效拨款机制并非没有困难，诸如政府与高校之间的信息不对称、利益的非均衡博弈，高等教育产出的难以量化性、不稳定性以及如何克服绩效指标的缺陷等。除此之外，双方的利益目标是否一致也至关重要，如果两者之间没有目标冲突，代理人就不会以是否存在任何监督而影响是否对委托人意愿的违背。但是，委托人和代理人往往有着不同的利益目标，在存在冲突时又该如何权衡这种冲突从而选择有效的合同呢？

大学与政府之间存在复杂多维的目标冲突，其中最重要的是自治与责任之间的矛盾。从大学的角度来看，大学自治和学术自由无论是从其内在价值还是外在功效上来说都是非常重要的。Schmilein（1999）认为：“政府对大学的过度干涉，给大学的自由、自主、灵活及其服务功能，都带来了致命的打击”。Bowen（1980）认为，大学最重要的几项目标是“卓越、声望与影响力”，为了追求这些，大学为表面看起来似乎丰硕的成果而实际花费的金钱是没有限制的。然而大学这些目标和行为又都不符合政府的意愿，这可以用“外部性”理论作以解释。

在高等教育政府财政拨款领域，大学由于获得政府拨款的绩效激励，会以绩效指标来指导自身的活动，比如重视前沿科研轻视基础科研，根据量化的指标指导教学活动，根据政府意愿设置课程、专业、研究项目、聘用师资等问题，会导致学术功利化倾向，这就有悖于大学自治和学术自由的内涵，这就使政府在绩效拨款的实施过程中对高校产生“负外部性”，从而以提高政府教育财政拨款效率为出发点的绩效拨款制度又将拨款回归到低效率。

由此可见，如何将政府和大学的目标在一定程度上统一起来并使大学对政府的目标有一定的认同感非常重要。由于政府与大学之间存在非均衡的博弈关系，使绩效拨款在具体实施过程中还是会遇到一些困难和挑战，从而绩效拨款的优越性没法完全体现出来，而只能当做高校对政府和公众问责的一种回应方式。政府和高等教育机构之间采用绩效拨款是具可行性和重要性的，但也面临很大的挑战。本文所采用的两个理论视角将政府和高校在教育财政拨款中的关系纳入其理论框架，使其得到明晰的阐述。若能将该理论与政府高等教育财政拨款政策、规章制度、高校资产管理相结合，必将提高高等教育资源配置效率，优化绩效拨款模式，政府和高校以及公众都将从中受益。

三、 绩效拨款目标与拨款水平

政府和大学的利益并不总是一致的，有时甚至很难协调，因此，首先需要解决的问题便是通过绩效拨款要达到怎样的目标，才能在双方的发展目标之间寻求到均衡点。政府作为这项方案的委托人，主要目标是促使大学注重外部责任，而大学作为代理人，因为要注重自身的发展目标，这就在一定程度上与政府要求的外部责任相矛盾。比如说，高校大幅度扩招，虽然提高了入学率，但在一定程度上降低了教学质量，影响到毕业生的总体素质，而且，降低生均成本与改善教学质量之间也是存在矛盾的。所以，绩效拨款的目标得重点应倾向于确保外部责任还是大学自身质量的提高成为值得探讨的问题。下面以田纳西州和南卡罗纳州为例进行具体说明。

1975年田纳西州首先在该州公立高校中引入绩效拨款，这一尝试被认为是美国高等教育绩效拨款的实践典范。在实施绩效拨款之前田纳西州一直使用公式拨款作为基本拨款模式，也是当时美国各州用的最广泛的一种，即“以大量的数学公式来衡量各项拨款操作，来提高拨款的精确性。”这种方法虽然较深入分析了经费的需求过程，增加经费分配过程的透明度，一定程度上保障了预算拨款的客观与公正，但是我们都知道，公平与效率的矛盾一直都是资源配置中的终极矛盾，由于较多地考虑公平因素，对于有区别地按照学校办学水平和质量的奖优惩罚，对于投入与产出适当结合起来的要求，公式拨款的优点则不突出。

高校注册率下降，高等教育质量受到公众质疑，是田纳西州实施绩效拨款的主要原因。一方面为了弥补之前按照新生入学率划拨拨款这一模式造成的经费严重下降，同时为了回应公众和政府问责，田纳西州高等教育委员会发起了以绩效导向为驱动模式的绩效拨款项目，高校在各类绩效指标上达到标准，就可获得相应的财政回报。高校以绩效指标为激励，通过提高教育质量和效率，从而取得州政府的教育经费支持。“激发学生的学习力和教学质量改进，使其履行各自的任务;也是对高绩效院校的一个激励，并为各方提供一个对于高等教育进展情况进行评估交流的平台”。是田纳西州高等教育委员会为本州确立的绩效拨款的实施目的。田纳西州所实施的绩效拨款模式虽然提高了高校的教育质量，但是可以看出其优先目标仍然是响应问责。

南卡罗来纳州在美国首次制定并执行高等教育问责法律，并且是全美唯一一个完全将绩效拨款作为州政府对高校的拨款方式。该州于1996年颁布《359法案》，法案规定南卡罗来纳州高等教育委员会以九个领域内的绩效得分分配资金，正式开始实施绩效拨款方案。该州完全将绩效拨款作为州政府对高校的拨款方式，不仅仅是提高个别高校的绩效，而是为了支持本州整个高等教育的改革。

上述两个州由于不同的绩效拨款实施目的，导致拨款水平的显著差异：同时，也取决于其绩效拨款方案发起的政策领导群体：田纳西州的绩效拨款领导组成包括政府官员、高校校长及中介机构协调方;南卡罗来纳州的绩效拨款只有政府官员，在后来的发展实施中又逐渐将一部分领导权转交给高等教育委员会，并且除高等教育协调机构人员之外，又将一部分商业界领导加入了领导群体。田纳西州在追求大学教育质量一定程度上提高的同时响应公众问责，南卡罗来纳州则改革该州整个高等教育财政预算体系，这就必然要求大量指标的支持和大规模的拨款比例。

四、 绩效拨款的政策价值

“州立大学实施绩效拨款以体现以下四项政策价值为重：效率、质量、公平和选择”，每项政策的重点各不相同。根据微观经济学中的解释，效率是取得的成就和使用的资源量之间的比率;质量意味着完成绩效标准的情况;公平指协调不同团体多样化的需求;选择是指从诸多政策项目中进行适度挑选。

绩效拨款机制既然能在全球高等教育面临财政危机和质量下滑时被提出并被众多国家纷纷采用，必然有其独特的优越性。但是任何一项政策的实施都会存在理论的理想性和现实的矛盾，如果不及时发现其中的矛盾和冲突，那么政策的实施效果不仅会有悖于政策设计者的初衷，而且会产生一些新的难以解决的问题。而绩效拨款从实质上就明确了政府和高校在高等教育市场中的不同利益主体地位：政府充当社会公众的代表，以公共税收来支付大学的运行成本;大学则通过不断提高自身的教育质量，培养人才，使国家和社会受益。在面对绩效拨款机制带给高校影响教育质量的“负外部性”时，如何规避绩效拨款本身的缺陷，使该机制运行的每一个环节，从绩效目标的设定、指标体系的选择、评估保障机制的建立等，都不至于对大学教育内在价值和追求造成太大的冲击和扭曲是至关重要的。只有这样，绩效拨款机制才能将其相较于其他拨款制度的优越性更好地发挥出来，并保证实施的持续性。

我国可以借鉴美国州立大学的实施经验和教训，在高等教育财政拨款领域中引入绩效机制。但同时必须注意两点：第一，美国的市场经济体制已经发展得相当成熟，而在我国却刚刚起步。因此在教育拨款领域引入竞争机制时，应该结合我国的实际状况，比如国家政治经济体制、政府的高等教育管理模式、高等教育整体发展水平等，与市场发展的程度相适应，设计科学严密的绩效拨款模式，循序渐进地推进绩效拨款的实施。第二，美国的高等院校历来强调大学自治，因此很容易接受市场调节机制。而要使我国的高等教育要面向市场，大学充分的办学自主权是很关键的一项因素。此外，政府要建立和不断完善、转变在高等教育宏观调控中的角色、方式和力度，尽可能调节、抑制绩效拨款机制本身的负面作用，使绩效拨款机制能持续实施，并取得更显著的效果。

参考文献：

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作者简介：刘蓓蓉（1989-），女，汉族，甘肃省宁县人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政理论与政策。

收稿日期：2014-12-21。