灾害防救中残疾人群的保障与任用机制

魏央

摘要：当前主要国家和地区的灾害防御与救助规划中不仅忽视残疾人群必要的特殊需求，亦不够重视这一群体综合实力的适当发挥，亟待通过制定无区域差别的涉灾规划、建立适合格残疾人参与灾害防御与救助工作的绿色通道、健全相关政策法律规范并及时采取一些有效的辅助措施等，逐步达致遭灾期间与灾后重建过程中残疾人合法权益的全方位保障与主体能力的充分展示，推动新时期灾害防减机制的良性运转。

关键词：灾害防御；灾害救助；残疾人群；权益保障；任用

人类自诞生以来陆续经历了无数次飓风、暴雪、战争、恐怖袭击等多种多样的自然灾害或人为灾难的残酷考验，造成了极端恶劣的后果，在某种程度上延缓了整个社会的发展进程。历次灾劫中，众多参与者往往无止境地放大了残疾人群身体功能的不健全并漠视这一群体在感知力和洞察力等方面的特殊优势，偏执地将其视为灾害防御与救助工作中最难援助的特殊群体（而非有能力做出贡献的可信力量），导致残疾人群受灾时的人员与物资损失远远大于其他正常人，仅仅“死亡率”一项就高达常人的2～4倍。

本世纪以来，面对日益严峻的全球灾情状况，亟待及时采取一系列有效措施，全面将残疾人群纳入各级各地的灾害防御与救助规划之中，大幅降低物质损害与精神损失，实现文明社会对参与者合法权益的全效保障。

一、现状剖析

随着全球各地缓进式环境恶化与极端灾害事件频频发生，各区域的残疾人群在遇灾期间与灾后重建过程中，普遍面临着沟通渠道不畅通导致难以及时接收警报信息、替换性医疗设备或服务大面积缺失、身体障碍扩大化以及合理的特殊食宿要求得不到满足等诸多问题。

各文明国家和地区的灾害防御与救助规划中不仅较少关注残疾人群特殊的合理需求（如多个涉灾方案均未提及残疾人的特殊引导与保障措施、灾害救助人员很少接受过残疾知识培训、特种残疾辅助用具未经过审核、庇护所不能满足残疾人的基本生活与医疗需要等等），亦不够重视这一群体的特殊强项。例如，众多灾害防御与救助机构即便在急救人员与监督人员供不应求且均缺乏必要的残疾知识培训的情况下，也很少允许残疾人参与防救活动。

事实上，残疾人群的合法权益保障与各种能力发挥未被纳入灾害防御与救助规划既导致这一群体的严重伤亡，亦未能充分利用残疾人的各项才能。例如，卡特里娜飓风中，困于一家养老院的37位残疾人最终被淹死；911事件发生时，众多残疾人由于难以及时逃生而无辜死亡。桑迪飓风过后，大量残疾人被安置在由盈利性私营医疗组织建立的庇护所中，根本得不到妥善救助。同时，灾害防御与救助活动中充斥着歧视残疾人群的恶劣现象。受灾区域普遍较为混乱，往往无法迅速确认相关人员的行为是否存在歧视性，迫切需要迅速完善救助人员的行为质量评估与违纪惩治机制，促使众多参与者谨慎避免紧急状况中的严重侵权行为。例如，美国阿尔斯特市的灾害防御与救助规划中只设置了一所安置残疾人的庇护所，明令所有残疾人在紧急事件发生时（无论远近）均必须前往该处，不仅剥夺了残疾群体的选择自由，也在客观上增加其遇难风险。更为糟糕的是，在这所被宣布为有能力接纳本区域全部残疾人的庇护所中，完全没有考虑导盲犬的喂食、聋人的沟通、坐轮椅者单独就餐等实际问题。庇护所的疏散计划（疏散路线、公众标识、交通工具安排等）也不能满足残疾人群的一些必须的特殊需要。

二、解决途径

面对不断加剧的环境问题与诸多自然或人为的灾难性事件，社会主体之间有序的守望相助是建设社会主义和谐社会的重要举措。残疾人群是宏大的社会机体中不可或缺的重要组成部分，具备在多类型的灾害防御与救助工作中做出巨大贡献的综合实力，“残疾群体自身就是妥善保障极端灾害事件中残疾利益的重要力量”。目前大量的灾害防御与救助规划中对残疾人群权益与能力的忽视导致了本可以规避的巨大风险，严重影响整个社会的良性发展。有必要及时采取有效措施，既切实保障残疾人的合法权益，又充分发挥这一群体的多元才能。

1. 制定无区域差别的灾害防御与救助规划

基于任何地区与任意时间均有可能发生自然灾害或紧急事件，城镇与乡村地区都应当重点关注灾害防御与救助规划中的残疾人权益保障问题，“让面对残疾人的服务成为社会主流”，确保通讯、交通、庇护所、社会工作、疏散服务和辅助计划等能够适应残疾群体的特殊需要。

2. 建立残疾群体参与灾害防御与救助的绿色通道

各类灾害防御与救助规划应当充分发挥残疾人群的特殊援助能力，不仅在防救灾害委员会里安排全职的残疾员工并邀请一些优秀的残疾人士定期参与应急设施改进与管理机制完善会议，还要为残疾志愿者提供各种训练机会并对辖区内的残疾人开展急救知识培训，陆续将紧密合作的残疾人群纳入社区紧急事态应对小组的联系列表等等。

3. 健全相关政策法律规范

通过健全涉及国家安全、城市规划、公民权利和公共卫生等的政策法律规范中的残疾群体协调、缓解、救助等内容，完善残疾群体的灾害应急管理机制，以“最适合残疾人”的方式提供各种服务，使得“残疾人可以最大程度地与正常人交流”。例如，任何拥有存储禁用化学物质设备的工厂不仅需要向上级主管部门报备设施和存货清单，在发现危险物质释放时也必须及时通知当地的应急管理委员会。当地应急管理部门则需要切实保障利益相关者的知情权，及时将区域内的化学物质信息公布于众。又如，从事灾害防御与救助工作的公权或非公权的组织或个人（如餐厅、体育馆、出租车等）在与残疾人群交往的过程中，均不得歧视或故意冷淡。对于任何歧视性行为，必须承担惩罚性赔偿责任。

4. 其他举措

灾害防御与救助机构必须积极吸纳公安、消防、居民自治组织和公共卫生专业人员，环境、交通和医护人员，商业机构、工厂和媒体代表以及残疾人管理专家等参与防灾工程规划、潜在灾难识别、相关设备采购、演练与实际救助等各个方面，并积极向全社会发布一些指导性纪录片。尤其是在救灾期间和灾后重建过程中，当地警署、消防、其他政府部门、商业组织、老年人和残疾人组织、社会团体或志愿者们必须集中协调当地人力与物力资源，安全规范灾难救助与灾后重建活动，最大程度地减小损失。同时，由于不同人群的听觉、视觉、认知水平与语言表达能力等的巨大差异，应急人员要达到残疾人之间的通讯保障应当与正常人一致，必须依据残疾人群的意愿、沟通内容与能力局限，通过笔录、翻译、远程视频等辅助的科技手段和其他资源，才能实现与残疾人的有效沟通。例如，应当在警报系统中设置继电器以确保听障人士获得较好的沟通服务。

三、结语

近年来，台风、洪涝、雨雪、泥石流等自然灾害和一些突发性事故严重威胁了应变能力相对较弱的残疾人群的生存与发展。各级各地政府部门、相关组织与个人在灾害防御与救助中积极妥善地安置残疾人群并协助其参与自救与助人活动，是避免整个社会对残疾人的歧视与侵害、有效解决中国残疾人问题的重要方式，不仅将使残疾人群广受裨益，亦有助于灾害防御与救助规划良性运转，推进整个社会良性循环递进。

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（作者单位：南京外国语学校）