浅谈定点会议采购单位招标标准问题

闫晶滢

摘要：目前，我国酒店实行星级评定标准，这不仅适合我国国情，也符合世界餐饮酒店行业的趋势。五星级酒店不仅是酒店所能获得最高荣誉，更是对其住宿设施、服务、环境等方面的充分认可。然而，今年以来我国五星级酒店纷纷出现“弃星”现象。文章对这一现象出现的原因进行了充分探讨，并且对我国的星级评定制度进行了解析。其次，本文对定点会议采购单位招标标准问题进行了分析。最后，对“酒店弃星”的现象引起的相关问题进行了批判。

关键词：五星级酒店；弃星；星级评定标准；定点采购

一、我国酒店弃星现象简介

众所周知，我国目前在旅游行业实行星级评定标准，除了各大旅游景区，与旅游业相关的饭店、宾馆也实行此制度。我国消费者已经对星级评定制度十分熟悉并对其标准予以认可。因此，相当一部分高端定位酒店在兴建时即从评定标准出发，并积极申报五星级酒店评定。然而，2014年以来，我国的五星级酒店出现“弃星”的现象，部分五星级酒店放弃星级资质的复审，退出星级市场，从“五星”变“无星”。中国旅游饭店业协会表示：2013年有56家五星级酒店要求“降星”，还有更多准备申报五星级的酒店都暂缓申报。曾经，“五星”是酒店业的至高荣誉；而现在，在某些高星级酒店眼中却仿佛成了负担。

追查酒店“降星”甚至“弃星”的原因，除了市场因素，恐怕与政府政策难以脱离关系。尽管一些五星酒店纷纷对媒体表示，“弃星”只是节省成本，不是为了接政府会议。但在政府出台“会议限星”后，纷纷降星、弃星，着实耐人寻味。据统计，在发布会议“限星”规定的2013年，五星级空房率达50%，同年就有56酒店主动降星。

由此，我们可以看出，酒店“弃星”与市场关系不大。五星级酒店数量的持续增长，很大程度上是由不合理的行政超规格接待促成的，现在市场回归常态，必然有一部分五星级酒店要通过转型维持生存，或者直接选择退出。五星级酒店希望通过“弃星”维持既往的生存模式，反映出会议“限星”的规定仍然存在漏洞。

二、酒店星级评定制度性质分析

目前，《旅游饭店星级的划分与评定》（GB/T 14308-2003）是我国酒店星级评定的依据，其执行最高机构是全国旅游星级饭店评定委员会（简称“全国星评委”）。全国星评委负责全国星评工作，授权地方星级评定机构开展工作并实施监管；聘任国家级星评员，监管星评员的工作；组织五星级饭店的评定工作；批准五星级饭店的命名，并对五星级饭店实施复核。“全国星评委”由中国旅游协会领导、中国旅游饭店业协会领导、国家旅游局监督管理司领导、政策法规司领导、监察局领导、中国旅游协会和中国旅游饭店业协会秘书处相关负责人及各省、自治区、直辖市旅游星级饭店评定委员会主任组成。

从“全国星评委”的构成和性质看，“全国星评委”并不是我国政府机构的一部分，并非行政机构，而是由旅游业协会等自律组织与旅游局等机关联合举办的第三方资质评定机构，由于其独特的行业地位和政府背景，“全国星评委”和星级评定制度具有相当的公信力，广大消费者对此也予以认可。但“全国星评委”毕竟不是行政部门，其行为也不具有法律效力。

（一）“星”的科学属性

从星级评定标准看，其发展基本以“迎合市场”为原则。星级评定标准除了以酒店业市场为主要基础，更与顾客市场息息相关。星级评定标准的修订要以顾客为根本，服务顾客，让顾客满意。也就是说，星级评定是一种市场化行为，而不是行政行为。

虽然星级评定在我国基本可以认定为是酒店质量的“官方标准”，然而在酒店业市场上，除了星级标准以外，还存在许多非官方的评定标准，大众点评网、美团网、去哪网等大型美食、旅游网站上由用户自主的打分活动、点赞评价，可以给饭店带来良好的声誉，这也是饭店身价的一种体现。网络上的点赞、评分、亮灯使得一些没有星级的饭店得到好评，从而吸引更多客源。因此，星级评定并不是衡量酒店质量的唯一标准。

（二）“星”的法律属性

《旅游饭店星级的划分与评定》属于国家标准，由国家质检总局、国家标准化管理委员会发布。《中华人民共和国标准化法》第七条规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。无论《旅游饭店星级的划分与评定》属于强制性标准还是推荐性，其性质都属于一种质量认证标准。从全国星评委的性质看来，由其授予的“星级”并不是行政许可等具有法律效力的行政行为，而仅仅相当于ISO9000质量认证等认证标准，只是由第三方对其服务质量进行的具有可信度的评价。也就是说，就“星级”本身而言，其在直观上提供了该酒店达到某种标准的证据，是一种第三方保证，而并非标准本身。

三、酒店弃星原因分析

本次酒店“弃星”的主要驱动力，来自于自去年以来的一系列政策及规定。

2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，会议一致同意关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。其中第二条规定： 要精简会议活动，切实改进会风，严格控制以中央名义召开的各类全国性会议和举行的重大活动，不开泛泛部署工作和提要求的会，未经中央批准一律不出席各类剪彩、奠基活动和庆祝会、纪念会、表彰会、博览会、研讨会及各类论坛；提高会议实效，开短会、讲短话，力戒空话、套话。这一条对当前政府会议频繁、大量占用人力物力等现象进行了批判，直接对政府会议进行约束。

紧接着，2013年9月13日，财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局以财行〔2013〕286号印发《中央和国家机关会议费管理办法》。其中第十二条第二款规定：二、三、四类会议应当在四星级以下（含四星）定点饭店召开，这一条直接将五星级酒店踢出大部分政府会议采购的范围，成为酒店“弃星”的导火索。

并且，在北京市的政府采购活动中，也已经对上述管理办法进行了贯彻。在北京市2014年～2015年党政机关会议定点协议单位政府采购项目招标公告中，其招标内容直接规定为：“北京市行政区域内四星级（含）及以下的能够为北京市市级党政机关提供一、二类会议定点服务的企事业单位。”如果说《中央和国家机关会议费管理办法》尚未禁止五星级酒店进入一类会议采购范围，北京市机关会议定点采购则将五星级酒店完全剔除于政府采购之外。比较2013～2014年度及2014～2015年度北京地区党政机关会议定点饭店名单，北京首都大酒店、北京国际饭店等著名五星级酒店已悄然下架。

北京市的采购活动固然是依照《中央和国家机关会议费管理办法》及“八项规定”的精神进行的，具有法律依据。但究其合理性，依然有待商榷。

《中央和国家机关会议费管理办法》由财政部出台，其文件性质属于政策性文件。原则上来说，政府对其会议采购中的条件进行价格、人数、服务质量等标准进行规定并无可厚非，但简单粗暴地以酒店星级作为衡量标准，将五星级酒店排除出政府采购的范围，似乎并不具有合理性。政府采购需要以最低的价格获得政府所需要的商品或服务，提高政府采购资金的使用效益。政府采购追求的是更低的价格、更好的服务，仅仅因为酒店“五星”而拒绝其进入政府采购的行为是不符合政府采购的基本精神的。

相似的，北京市2014年～2015年度的党政机关会议定点协议单位政府采购项目招标中直接将五星级酒店排除在外的行为也是不合理的，并且直接违反了《招标投标法》的法律规定。我国《招标投标法》第十八条第二款规定：招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。第二十条规定：招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。北京市以五星级酒店的“五星”为理由，拒绝其进行定点会议的招标，是典型的歧视待遇行为。

四、定点采购单位的条件及标准的设定是否具有任意性

五星级饭店出于自身定位，愿意以低于市场价的价格进行招标，是其自身应有的权利。从政府的角度看，允许五星级饭店参与招标竞争，扩大了招投标活动的竞争性，其最终结果完全由酒店自身的市场竞争力决定。五星级饭店以低价招揽大规模订单，采购单位又以低价获得了超值的服务，又何乐而不为呢？

并且，与正式的政府采购项目不同，定点会议采购本质上属于协议供货制度/定点采购，其招标目的在于建立一个供应商库，将适合政府举行会议并且愿意以一定价格区间提供服务的酒店包含进去。此时的中标应当看做是具有约束力的协议，而并不是政府采购的合同或者具体订单，其未来的采购活动仍是不确定的。在此阶段即将五星级酒店拒之门外是毫无必要的。

从政府的立场来看，遏制过度过奢会议之风、提高会议效率、树立官员形象、减少不必要的会议开支，都是正确的，但并不能以此为理由对政府采购活动横加干预。在政府采购中，政府与企业是作为平等的民事主体进行交易，但由于政府采购活动的特殊性和政府地位的独特性，政府并不能对自己进行招标的项目进行任意性的限制。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第八十五条中规定：政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定。也就是说，在定点采购前对定点采购供应商的确定，原则上需要进行公开的招标投标活动，应当服从《招标投标法》的相关规定。

《中央和国家机关会议费管理办法》中，对会议费用标准进行了限制。从价格上看，即使让五星级酒店进入定点采购范围，以其市场价格来看也难以中标。然而，这并不是禁止五星级参与招投标的理由。酒店提供的是一种服务，与商品供应不同的是，一旦其初始建设成本投入完成之后，后期运营成本边际效应相对较小。即使五星级酒店以大幅度低于市场的价格进行招标，其中标后也仍可能获得盈利。许多五星级酒店出于提高知名度、与政府建立长期合作关系等目的，往往愿意让渡出一部分利润以换取政府订单，这属于五星级酒店自愿的战略性决策，并不违反市场原则。也就是说，对于政府采购定点会议地点的时候，应当从价格出发，从市场出发，按照市场规律调节，而不能以“星”作为采购条件，对五星级酒店加以歧视。

五、结语

酒店星级评定制度在我国和世界由来已久，且对酒店行业的发展影响重大。酒店的星级评定标准是一种第三方质量认定标准，是一种市场行为，政府采购以此为由将五星级饭店排除出政府采购之外是不合理的，更违反了政府采购的基本精神。在政府进行定点会议采购单位招标时，其招标标准应当以价格、房间数量、服务质量等基本可量化标准进行评定，而不是以“星”作为定点采购的门槛之一。

参考文献：

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[2]李媛媛.星级酒店知识型员工激励研究[D].兰州大学，2010.

[3] 财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局.中央和国家机关会议费管理办法[Z].2013-09-18.

[4]戴熙婷.酒店弃星：“矿泉水瓶装茅台”的翻版[N].新京报，2014-10-17.

（作者单位：中央财经大学法学院）