浅析失地农民权益保障制度现状及对策

许勇

[摘 要]随着工业化、城镇化进程加快，农村失地农民数量不断增加，这些农民很大一部分进入城市谋求生存，由于保障体系的不健全，使得处于农村保障体系于城市保障体系之间，享受不到应有的待遇，不利于社会稳定发展。本文着力于通过失地农民在权益保障出现的问题，深入分析研究，并提出构建“城市失地农民”社会保障制度的对策建议。

[关键词]失地农民；社会保障；制度研究；权益保障

中图分类号：D422.7 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）19-0295-01

0 引言

随着社会经济的高速发展，城市化与工业化进程不断向城市外延农村延伸，许多农民从土地中剥离出来，失地农民数量不断攀升，造成许多农民被剥夺了居住权，城市化推进是经济发展的客观要求，农民只是希望在这个过程中，对征地程序和标准以及对待失地农民权益保障政府所采取举措能否更人性化，失去土地进入城市谋求生计的“城市失地农民”，政府往往直接采用“农转非”的安置策略，其身份得到了一定提升，但在目前经济市场环境下，农民失去土地之后的社会保障体制还没有建立，政府以“谁征地，谁负责安置”的方式安置农民，但这恰恰是农民成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无农民”，这给社会的安定团结带来了不安定因素。

1 失地农民在权益保障方面尚待解决的问题

1.1 失地农民增收困难与就业安置

一次性的货币安置，尽管能减轻国土部门和用地单位的安置压力，但对农民的生计出路缺乏长远考虑。在经济发达的东南沿海地区，第二、三产业比较发达，失地农民就业的机会比较大，但是在一些经济不发达地区，失地农民在补偿金用完后，连最基本的生活都无法保障，必然会给社会的安定带来不稳定因素，失去土地的农民，在没有任何保障的条件下寻找就业机会，加大了就业风险与成本，增收困难，再加上失地农民的文化素质较低又没有掌握熟练的劳动技能，在其他劳动力的竞争中明显处于十分劣势的地位，即便通过努力获得了工作，就业后的失业率也较高。

1.2 失地农民获得的经济补偿普遍较低

土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币的形式一次性支付给农民，这三种方式是国家对失地农民的补偿方式主要方式，实行货币补偿政策的最大问题便是农民获益太少。

1.3 失地农民社会保障体系不够健全

尽管一些地区在失地农民社会保障方面做了积极的探索和尝试，但从全国范围来看，真正系统完善的社会保障体系尚未建立起来，并且在全区面上也存在着不平衡现象。这在很大程度上影响了社会和谐与稳定，建立和完善失地农民社会保障长效机制，已成为解决失地农民问题的当务之急和重中之重。？

2 对失地农民权益保障问题所产生的原因

2.1 根本原因：城乡二元经济结构

对失地农民权益保障所存在的问题产生的根本原因在于城乡二元经济结构。城乡二元经济结构主要表现为：城市经济现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。

2.2 直接原因：现行土地征用制度的缺陷

失地农民权益保障所存问题产生的直接原因在于现行土地征用制度的缺陷。其一，征用程序缺乏规范。其二，征地过程不够透明。其三，征地补偿标准合理性有待商榷。

2.3 关键原因：“公共利益”挤占个体利益

失地农民权益保障所存问题产生的关键原因在于“公共利益”挤占个体利益。公共利益的存在是实现、发展和维护公民包括广大农民利益需要，农民收入的增长离不开公共利益。而公共利益与私人利益之间关系是相对立的利益关系，往往最终都要牺牲个人或利益权利，保全公共利益。

3 解决失地农民权益保障问题的对策

3.1 建立以市场价格为标准的货币补偿机制

制定征地标准时，应该始终贯彻科学发展观的原则。一方面是务必尊重农村集体土地产权，另一方面能够限制对政府行政垄断权力。

整个征地补偿金制度的科学性、系统性以及计算方法等方面都要健全，按市场经济的规律对征地补偿金制度重新设计。在补偿制度中应该开了失地农民就业过程中需要的基本生活保障费用以及再就业中得基础物质、资本的补偿。建立严格的审查、监督机制。要把握公平、公正、民主的基础原则，明确处置经济补偿金权利范围及权利人，做到经济流通透明化。

3.2 确保失地农民的自主选择权

失地农民利益的维护最重要的莫过于保护农民的参与权和自主选择权，失地农民的意愿表达与其利益的保障是紧密相联的。只要拥有选择权，失地农民才可以自主选择，才能在不同补偿政策、保障机制之间进行考量利弊，维护自身的利益。

3.3 完善土地征用过程中的法律保障

现在城市化进程不断加强，农民不仅在社会生产的各个领域，而且靠辛勤的劳动默默地创造着巨大的社会财富。而在我国农村土地征用的实际操作过程中，地方政府出于寻租的动力和政绩的压力考虑，为了达到政治利益和经济利益的双重最大化，在征地过程中，违背征地程序进行操作、违背法律规定进行土地征用的行为屡见不鲜。

3.4 创新土地征用政策监管方式

在征地制度中，由于地方政府的国土管理机构也是属于行政管理部门，其人事、财政关系都隶属于地方，因此，对于地方政府领导“批条子”的行为往往无能为力，同时土地出让金收入已经成为一种“土地财政”，造成对征地的监管非常薄弱，调控效果受到一定影响、征地案件频发、查处阻力重重。当前，针对征地的管理，在征地范围控制、补偿、安置、程序等都“有据可依”的情况下，还需要在以下几大方面下大功夫：其一，明确职责。其二，弥补法律缺陷和空白。其三，赋予国土资源管理部门一定的强制权力。再者，完善土地执法监察体制，对土地执法行为进行全程监督，依法查处任何的土地违法行为。对征地过程中的各种违背法律批地、违反规定占用土地等行为要严肃追究相关人员的责任，必要的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的，应当移送司法机关，追究其的刑事责任。

3.5 健全“土地换保障”机制

土地不仅是农民的生存及收入的“手段”，也是农民养老的“工具”，根据现有的农村土地制度，农民都承包一定范围的土地来保证农民的基本生活，也可以起到农民的养老功能。但是城镇化使保证农民养老功能的土地失去后，农民就成了就业困难、生活水平下降的社会特殊弱势群体，这使得原本生活困难的农民的家庭养老能力进一步弱化。因此，我们需要在农民土地被征用时，制定一个可以保障农民养老问题的制度，以健全“土地换保障”的策略来完成以土地换回“保障”。这要求各级地方政府的土地征用安置思路要以土地开发利用于农民生产、发展互利双赢的展开。对于“土地换保障”制度，实质是对失地农民基本养老成本的估算。同时，要把握征地补偿是先决条件、提供长期可靠的基本生活保障是核心、适应市场经济要求是途径、解决资金的落实是动力的基本原则。

4 结论

土地是农民生存之本，立世之基，正确处理安置好失地农民，解决失地农民权益保障问题完善社会保障体系，逐步健全最低生活保障制度，解决失地农民的温饱问题，完善基本社会养老保障制度，解决失地农民的老有所养的问题，完善医疗保障体系，解决失地农民的老有所医的问题，是社会主义制度优越的必然表现，是推动社会进步的动力源泉。