政府购买公共服务的研究

胡晓星

摘 要：作为全球公共治理变革核心的政府购买公共服务已在世界各国被广泛实践与深化。自上世纪九十年代，我国开始引入政府购买公共服务制度以来，这一制度在我国得到了迅速发展并取得了一系列的创新成果。这一顺应国际发展趋势的政府治理方式转型还需进一步的科学规划，以明辨具体路径，以免在实践中出现南辕北辙的情形。

关键词：政府购买；公共服务；SWOT分析

一、政府购买公共服务的背景

随着当前世界经济的发展、人民生活水平的不断提升、对于公共服务的种类与要求也愈发丰富和多元，且政府能否有效、有质量地提供公共服务已经成为衡量其服务职能的重要标准。早在上个世纪西方国家便开始了这一方面的探索，经过几十年的实践，逐渐形成了多种类、高效率的政府购买公共服务的模式。在上个世纪末，我国的沿海发达城市虽对新型的公共服务提供方式进行了探索，取得了一定的成效，但未能取得预想的成果。因而，如何促进政府购买公共服务，将政府由“购买者”身份与“生产者”身份分离，提高我国政府工作的效率，是我国当前经济发展与公共服务供给间矛盾的现实需要。

二、公共服务的内涵和模式

1、公共服务的内涵

目前，有的学者是以公共产品来推论公共服务，按照他们说法，公共服务是政府为了满足社会公共的需要所从事的实际生产活动。事实上，公共服务远比公共产品广泛，政府的公共活动只是作为公共服务的一部分。本文所说的公共服务是指政府从事的所有公共性活动，包含国防、安全和能源等等，并且将市场、社会与政府独自或者联合提供的混合型公共服务也包含在内。

2、公共服务的模式

（1）“公平与效率兼顾型”的公共服务模式

公平与效率兼顾型的公共服务模式：政府公共补贴与工作贡献、市场保障相结合，其原则是公平、效率与法治，将待遇保障与现实的贡献与权益相结合。这一模式的主要特征是在政府公平分配的前提下，建立个人积累为主、政府补助、商业保险辅助的社会保障与公共服务制度体系；贫困者主要依靠政府的公共补贴以此保证国民的基本生活需要。以美国和德国为典型代表。

（2）“全面公平型”的公共服务模式

全面公平型的公共服务模式：对整个国家的民众实行提供普遍的保障。这种模式的特点是涵盖全国、高规格、高层次。它的原则是全面普及、公平公正，服务保障项目多、体系健全、公民受益面宽。以英国和瑞典为代表。

（3）“效率主导型”的公共服务模式

效率主导型公共服务模式：国家从立法上强制要求民众以个人或家庭自身的储蓄来进行自我保障，这样不会给国家造成很大的负担，对经济的效率与效益能产生正面影响。以新加坡和智利为代表。

三、中国政府购买公共服务的SWOT分析

1、中国政府购买公共服务的优势

我国政府是集权型政府，虽有固有的弊端但是能够集中力量去进行改革。一、我国政府购着力于公共服务供给体制的创新以提高我国公共服务的水平与质量，提高我国政府的执政水平和执政能力；二是将民众、企业，政府有机结合形成市场机制与政府干预，充分发挥彼此的优势，在提高公共服务供给的效率的同时促进我国服务型政府的建立。

2、中国政府购买公共服务的劣势

一是提供的公共服务中能供政府购买的数量有限，这一制度在我国没有常态化和制度化导致许多政府存在思维惯性自身供给。二是我国公共服务供给方不足，社会组织力量薄弱，存在缺乏公信力、从业人员数量少等一系列的问题。我国民间组织每万人仅为3.1，与美国的53有巨大差距，和发展中国家巴西14相比也存在着很大的差距。所以，我国要建设与培养一批社会组织是一项艰巨的任务，需要政府的关注与支持。

3、中国政府购买公共服务的机遇

当前，我国一些东部地区的地方政府已经在进行改革，向着有利于平等购买服务的方向发展。如，上海普陀区长寿路街道办事处成立了社区民间组织服务中心，该中心着力协办各种社区非营利社会组织的活动，一方面推动着民众对社会组织的认识，另一方面支持各类社会组织开展公共服务项目。在教育领域，许多地方政府已经开始给予一些民办学校扶持，如政策或资金。

4、中国政府购买公共服务的威胁

西方国家顺利推动政府购买公共服务依赖于其成熟稳健的市场经济体制，这是我国市场经济所欠缺的，因此，造成我国公共服务主要由政府供给，市场经济机制无法发挥其应有的作用。在加拿大，使组织提出项目请求，政府决定是否可取；在柬埔寨，非营利组织可直接参与政府公共服务项目。但在我国，法律法规方面关于政府购买机制异常薄弱，说明我国政府购买公共服务体系不论是和发达国家相比还是部分发展中国家相比都存在着很大的差距。

四、中国政府购买公共服务的对策

1、政府购买公共服务多元化

一是政府需制定公共服务提供的方式与种类；二是政府对于满意的公共服务买单；三是政府需监督和评估公共服务的结果。也就是说，在政府购买公共服务制度下，政府不需再提供并生产某项具体的服务和设施，其更多是要起草合约协议，明确资金来源、所需服务的供应标准、建立健全绩效评价标准并组织考评、确定服务定价的模式和监督建立相关价格体系的建立等方面。

2、公共服务供给应该多元化

一是政府先依据公共服务的性质，制定相关的制度设计，明晰公共服务的供给性质和供给形式。将公共服务分为直接交由公共部门提供和生产与由民营部门、社会组织来承担生产的。二是为了降低公共服务的供给成本、提高公共服务供给效率等，还需不断探索公共服务购买形式的多元化，如BOT、PPP、使用者付费制度等公私合作的方式

3、充分发挥市场机制和社会组织的作用

政府提供社会所有所需的公共服务弊端明显，因此在接下来的公共服务改革中需要充分发挥市场和社会组织应有的作用。需要进一步借鉴国外的模式，如新西兰的政府私营化管理；美国的精简政府机构、服务外包等无一不是在说明社会组织的重要性，有研究表明，欧洲非营利组织收入中有40-70%来自公共财政资源，这一数据在日本为4%，在中国香港为70-80%，皆说明了社会组织的重要性，因此，我国需要在深化购买公共服务体制的同时要注重对社会组织的扶持与培养。

（作者单位：云南财经大学）

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