海南省的特殊性与城乡统筹发展模式选择

张赛丽　张德生

摘要：海南省是一个岛屿经济体，由于地理位置的特殊性和自身产业基础薄弱，经济总量小，人口总量少， 城市化、工业化和居民收入水平较低，仍属欠发达地区，因此海南的城乡统筹发展也具有自身的独特性。海南的城乡统筹应该从城乡互动角度入手，以中心城镇建设为先导，探索出一条具有海南特色的城乡统筹发展模式。

关键词：海南；统筹城乡；发展模式；选择

城乡统筹发展是党的十六届三中全会《决定》提出的五个统筹中的一项内容之一，主要是指改变城乡二元经济结构，将城市、农村结合起来发展，充分发挥工业对农业的支持和反哺、城市对农村的辐射和带动，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。海南推进城乡一体化发展中，需要因地制宜，重点扶持，鼓励有条件的市县先行先试，重点加快海口城乡统筹综合配套改革试验区建设和三亚城乡一体化建设试点，积极积累经验，“闯出一条跨越式且符合海南特色的城乡统筹发展路子”，是建设海南国际旅游岛的必由之路，也是习近平总书记对海南争创中国特色社会主义实践范例的要求之一。

一、海南省的特殊性及对城乡统筹发展的影响

自1988年海南建省暨办经济特区以来，经济社会建设取得了重大进步，但总体上看经济发展仍属于欠发达地区。长期以来，海南经济发展主要以农业为主，工业发展基础薄弱，很难与经济发达地区一样，通过“以工哺农、以城带乡”实现城乡和谐发展。

如何走出一条符合海南省情的城乡统筹发展的新道路？前提条件是要充分了解海南的“个性”。具体表现在以下几个方面：海南省是一个岛屿型经济体，经济总量较小，人口总量偏少，但其城乡规划具有独特性；海南尚处于工业化初级阶段，人多地少，第一、三产业为主，第二产业较落后的独特产业结构。海南优势资源较明显，热带农业和旅游业等的发展对促进城乡一体化建设具有积极的推动作用；海南省各市县经济发展水平较平衡（除海口、三亚外），区内拥有大量国营农场；海南是省管市县体制，市县获取和分配资源的能力较强。中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

海南统筹城乡发展与全国其他省份相比，既有共同的地方，又有差异。从共同点来看，自从1988年海南建省办经济特区以来，在农村经济改革方面取得了一系列成绩。比如1991年，海南省在全国率先实行粮食购销同价改革，并放开全省的农产品及农用生产资料市场；2004年在全国率先取消农业特产税；2005年1月1日起，海南省比全国提前一年免征农业税，但从总体情况来看，城乡经济、社会、制度分割的基本状况与全国大同小异。从其特殊性看，与全国其他省份相比，作为经济欠发达地区的岛屿，海南城乡统筹发展的基础条件有自身的特殊性。因此，研究海南城乡统筹的发展模式，最重要的就是需要充分发挥城乡之间独特的资源禀赋优势，比如旅游资源、热带农业资源、生态环境资源等。

二、海南城乡统筹发展的实践

如何结合海南省实际情况，走出一条富有滨海特色的城市化及城乡一体化发展道路，一直受到历届省委省政府的重视和关注。自2003年以来，海南省就在推进城市化和城乡一体化建设方面进行了一些积极探索。

海口已经在为成为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”而积极努力。新型城镇化建设应因地制宜、求同存异，不能强求统一模式，可以选择一些有条件的、成熟的乡镇先行一步，进行试点或集中帮扶，建立一种具有鲜明地方特色的新型城镇化发展模式，给全省带个好头，也可以为其他市县城镇化建设提供借鉴。2011年，海口市已经将城乡土地制度的创新运用于实践中，对南渡江30万亩土地进行整治。该整治是迄今为止海口市涉及“三农”工作最大的项目，具有投资量最大、面积范围最广、受益群众多等特点，整治出来的地块一年间就吸引上百家企业意向，20多家企业落户，如海口兰花产业园在新坡和旧州两个乡镇同时落地，规模达到1万亩，项目将通过“龙头企业+合作社+农户+标准化”的发展模式，带动周边农民种植兰花。

海口在统筹城乡“打了头阵”， 力争在全省争创城乡统筹实践范例中带头破题，把占海90%面积的城镇——演丰镇和云龙镇当作主战场，采取“一镇一业”、“一镇一品”产城互动战术。摸透掌握了演丰和云龙和各自特点，海口为两镇树立了各自努力的方向，前者是“以旅游服务业推动城镇化进程，通过发展生态文明旅游示范镇，打造中国最美的滨海度假小镇”，后者要发展成为“工业化带动城镇化的工贸性小镇”。

开展土地整治工作也是促进城乡统筹发展的重要举措，从2002年开始，海南就开始了土地整治工程，以前定安县翰林镇大寨洋的路又窄又烂，坑坑洼洼，农民种的农产品要往外销售，只能靠肩挑到大路边才能装车，现在村村通公路，进村的道路都是水泥路，货车随时可以进出，农民生活更方便、种出来的农产品也更加好卖了。农田水利工程是澄迈县金安农场土地整理项目的重要内容，这些水利设施建成后，解决了多年来农场“旱不能灌、涝不能排”的问题，农田积水能及时排完，也不会影响作物生长和买卖。同样的效益在定安县岭口镇铁坡洋土地整理项目中也有显著体现。整治前，这一田洋内生产道、田间路少且损坏严重，车辆无法进出运输和机械化耕种操作，田洋的防洪排涝及灌溉系统也存在缺陷。在定安县翰林镇，这些经过土地整治“包装”的农田，路通水通环境越来越便利，吸引了很多客商承包农田。2011年为改善乐东农村交通状况，统筹城乡发展，促进乐东县经济社会的持续、快速、协调发展，乐东县加快推进农村公路建设步伐。

实施宽松的落户政策，推行城乡一元户籍管理制度，彻底消除户籍制度的“等级”门槛。2013年6月海口府城撤镇设三个街道，13500人从村民变为居民，虽然从村民到居民只有一字之差，但待遇完全不一样，低保、社保、高龄补贴都有所增加，他们也享受到更高标准的社会保障。

三亚在城乡统筹发展加快城镇化建设的进程中，也取得了较好的实践经验。如全面推进城中村改造，同时加速推进城市周边乡村的城镇化、推动小城镇升级改造，并实施村庄整体改造工程以及加快转移农村富余劳动力。农村宅基地确权，集约集中居住，三亚市已经完成各区镇农村宅基地确权、登记和发证等工作；促进村庄连片、村路联网，逐步引导农民向相对集约的集中居住方式转变。为推进城乡一体化进程，统筹城乡发展，三亚市在大力推动新农村建设同时，还加快农民脱贫致富步伐，为方便老百姓出行、办事快捷，很好解决了农民“行路难”等问题。

三、海南特色城乡统筹的发展模式选择

从城市、农村两大社会系统来看，城乡统筹发展模式大致可以分为以下三种类型：自上而下型、自下而上型和自上而下混合型。自上而下型的城乡统筹模式是指地方政府通过有计划、有步骤地引导优先发展大城市和特大城市，然后因大城市和特大城市自身发展的需要，通过其辐射、扩展效应，带动其周边郊区乃至整个农村发展的模式，即以城带乡。自下而上型的城乡统筹模式主要是由民间和地方政府或者外资通过投资带动城镇建设、自下而上地推动城镇化的发展模式。这种模式是由乡镇企业发展壮大或农村经济要素聚集在一定区域而形成小城镇，再由小城镇不断发展、升级变成中等城市或大城市，最后实现城乡经济的融合，可用“以乡促城”概括。自上面下混合型城乡统筹模式是指城乡经济协调发展的动力来自于大城市发展产生的对周围农村地区经济发展的“拉力”和“推力”，以及因农村地区经济的发展吸引城市生产要素向农村流动的“拉力”和农村地区人口与经济要素因经济利益驱动而向城市聚集的“推力”。

海南属于经济欠发达地区，第二产业在三次产业中的比重是最低的，按经济发展阶段分应该属于工业化初期。海南仅有海口、三亚、三沙、儋州四个地级城市，并且其城市化程度还处于较低水平，没有大城市。虽然三亚、三沙、儋州虽有地级的行政级别，但是从城区人口分布、经济发展水平和产业结构等来看与海口差距还较远，所以海南仅有海口的一个城市能够获得城乡统筹中的带动地位。而海口虽然在海南是经济中心城市，但它自身的经济实力与国内大中城市相比也还有很大差距，经济辐射效应也相当有限，而且其地理位置也相对处于省域的“边缘”，不可能实现以一城带动全岛经济发展，所以在海南不宜采取“以城带乡、以工哺农”的普遍性发展模式。

海南工业化程度不高，农业经济规模较大，以乡镇居多，缺乏中心大城市和城镇群。城乡统筹的核心本质是通过城乡协调发展促进城市进程，最终的落脚点是城市。海南要想实现跨越式发展，需要以较快的速度追赶甚至超越发达地区的城市化水平，不用采用城市化水平较低的以乡促城模式。海南省自身经济条件还比较落后，广大的农村相比上海、北京、广东等发达地区的乡村更是落后，所以要想让这些落后地区完全依靠自给自足小农经济、划地为牢的生产方式去发展城镇化是根本不可行的。

农村城镇化也是实现城乡统筹的一个主要途径，主要就是通过发展乡镇企业，促进以工业为主体的非农产业集聚，实现农村工业化，或者大力发展农村小型城镇化，使农村城镇人口数量不断增加，城镇数量不断增多，城镇规模不断增大，让农村人口就地转化为市（镇）民，成为城市大工业吸纳庞大农村人口的重要补充，共同推进城市化。但是由于海南特殊的省情，不宜采用农村城镇化来实现城乡统筹和城市化。

事实表明，以城带乡模式、以乡促城模式和农村城镇化不适用于海南，那么自上自下混合型的城乡互动模式是突破口。混合型城乡统筹模式实践是在同一地理区域上同时发生的城市和农村共同的发展行为，比较适用于要素流动性好、基础设施好、区域跨度不大、居民经济生活多样化的地区。在“拉力”和“推力”的双重作用下，这种模式会使城乡经济协调发展的步伐走得更快、更稳。城市拉动可以通过城市内部社会制度、经济结构以及空间结构的调整来为城镇和乡村的发展创造条件。它具有主导性、扶持性的作用，提高并充分发挥城市的辐射力和积聚力。农村推动力是一支不可忽视的重要力量。这种动力模式在城市拉动和农村推动两种力的合力的“作用点”就在于中心城镇。海南的城乡统筹应该从城乡互动角度入手，以中心城镇建设为先导，探索一条具有海南特色的城乡互动促城乡统筹的发展模式。

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*本文受海南省教育厅高教项目“国际旅游岛建设背景下城乡统筹模式研究”（Hjsk2012-09）资助。

（作者单位：海南大学应用科技学院）