旅游城市生态补偿机制与政策措施研究

刘亦雪

摘要：随着生态环境问题日益严峻，构建生态补偿机制对生态环境进行修复已成为一种有效公共政策工具，各省市也逐步开展了多样化的生态补偿实践。文章对国内外生态补偿的研究文献进行综述，分析了秦皇岛生态补偿的初步实践，创新性把旅游者纳入生态补偿中，构建了旅游城市的生态补偿机制模型，并提出进一步完善生态补偿机制的对策措施，旨在对我国旅游城市生态补偿机制的构建和完善提供借鉴。

关键词：生态补偿机制；旅游者；政策措施；旅游城市；秦皇岛

一、引言

生态补偿最早源于1976年德国实施的Engriffs-regelung政策，1986年美国开始实施的湿地保护No- net- loss政策也体现了生态补偿原则。生态补偿是以保护自然生态系统服务功能、促进人与自然和谐为目的，运用财政、税费、市场等手段，调节生态环境保护的相关利益方经济利益关系，以公平分配相关各方环境保护责任和义务，并实现生态环境保护外部利益内部化的一系列制度安排和政策措施。总的来说，生态补偿是一种将生态环境的外部公共性转为内部效应的一种经济调节工具，是改善全球生态环境状况的一种对策。我国广泛开展了生态补偿理论和实践方面的研究，但旅游城市生态补偿机制的文献极少，秦皇岛作为服务业综合改革试点与旅游综合改革试点的“双试点”城市，也开始逐步探索生态补偿实践方案；本文借鉴国内外生态补偿经验，创新性把旅游者纳入生态补偿中，构建了旅游城市的生态补偿机制模型，以改善旅游目的地生态环境，促进旅游业与目的地经济、社会、文化、生态的可持续发展。

二、生态补偿国内外研究述评

纵观国内外生态补偿的研究文献，生态补偿多是从生态学、资源环境经济学、制度经济学、法学等学科进行的，研究内容包括生态补偿概念（CuPera，1996； Lofo ReSources Focu，1999；庄国泰，1995；贾大武，2004）；生态补偿机制的生态资本理论、产权经济理论、利益博弈理论等理论研究（2001；Perrot-Maitr）；生态补偿方式的研究（万军，2005；吴学灿，2006）；生态补偿标准的研究（Bienab，2006；Morana，2007；郑海霞，2006）；生态补偿评价和效应分析进展（Morris，2006；刘明远，2006）。国内外的生态补偿实践集中于林场、湿地、自然保护区、耕田、河流湖泊、海洋流域、矿产资源等方面。针对旅游城市建立生态补偿机制的文献极少，而旅游者的来访对旅游城市的生态环境的确产生了重要影响，特别是节假日期间；韩国、新加坡、威尼斯等旅游城市开始征收旅游税，用于当地生态环境恢复，探索我国旅游城市生态补偿机制成为新课题，比如秦皇岛北戴河区为了旅游发展放弃了许多高税收的工业项目，可通过一定的途径予以补偿。

三、秦皇岛生态补偿现状和实践

秦皇岛作为服务业综合改革试点与旅游综合改革试点的“双试点”城市，旅游业在其经济发展中占重要地位。2014年，秦皇岛国内外旅游人数达2 851.97万人次，实现旅游总收入293.62亿元，占全市生产总值的24.47%，旅游业逐渐成为秦皇岛市的战略支柱性产业。秦皇岛为了修复当地生态环境，在流域、海洋环境、排污减排等方面开展了生态补偿的初步实践，逐步实施了海滨生态恢复工程、碧海行动计划、北戴河及相邻地区近岸海域生态环境综合整治工程等措施。另外，以主要河流断面生态补偿机制为重点，强力推进水环境质量的改善，强化重点排污企业的整治与补偿收费，新出台的《生态补偿金管理办法》，进一步规范了生态补偿金收缴和管理。随着旅游者逐年递增，旅游者不当的行为也会对当地生态环境带来负面影响，在构建秦皇岛生态补偿机制时把旅游者纳入其中。

（一）水生态环境方面

水库和河流水质方面，秦皇岛市集中式饮用水源地各监测断面水质年均值符合地表水Ⅱ类标准；秦皇岛市设置各类水质监测断面19个，集中在戴河、汤河、石河、洋河、青龙河、饮马河、新开河等流域，全年共进行了12次监测，水质监测类别如图1，V类及劣V类的断面主要集中在洋河卢王庄断面和饮马河全程。

秦皇岛在水生态环境方面开展了生态补偿的实践，设置水质监测面，实施跨界断面水质目标责任考核机制和生态补偿机制，通过对各县区跨界断面水质目标考核，扣缴生态补偿金130万元，实施“七河”污染综合治理实施方案，促进水生态环境的改善。

（二）海洋生态环境方面

海洋环境方面，秦皇岛大部分海域符合一类海水水质标准。编制完成《北戴河及关联区域近岸海域污染防治与生态修复实施方案》，为做好海洋环境综合整治与生态修复提供技术支撑。同时加强入海河流综合治理，实施污水集中处理、河道生态修复、重点污染企业治理、流域生态建设等措施。于2011年6月发生的溢油事故对秦皇岛市海洋生态环境造成了破坏，中海油和康菲公司高层与秦皇岛市达成初步共识，提供30 455.7万元生态补偿金，用于秦皇岛市渔民补偿和海洋生态环境修复，这是生态破坏主体通过支付生态成本对生态环境进行的修复。

（三）农林生态环境方面

秦皇岛针对农业生态环境方面采取以预防为主，综合防治的策略，以物理防治和生物农药防治为主，采取切实可行的措施对秸秆焚烧进行综合利用。森林方面进一步创新造林激励措施，安排“以奖代补”资金2074万元，对造林绿化完成得好的县区实施奖励，努力打造绿化亮点工程。另外，秦皇岛于2013年核定了1031户排污申报，征收排污费23422.27万元；市级环保专项资金项目135项，安排资金16518万元。并建立《秦皇岛市重污染天气应急预案》，积极开展燃煤锅炉污染综合治理，建设国家级和省级生态乡镇，为旅游立市奠定良好环境基础。

四、秦皇岛生态补偿机制模型构建

目前很多国家开始征收旅游税，韩国于2004年开征观光税，威尼斯及新加坡、菲律宾、泰国等东南亚国家也陆续征收旅游税，征收的旅游税用于旅游相关公共服务支出，比如景区公共设施改善、旅游生态环境修复，也用于补贴保护环境的企业和当地居民。

生态补偿机制的建立过程是各相关利益方相互博弈的过程，根据秦皇岛生态补偿现状与实践，把旅游者纳入生态补偿，创新性构建适合秦皇岛生态系统特征的生态补偿运行机制模型（如图2），政府作为主导部门，用生态补偿金的收取和补偿支付调节各利益相关者对环境的影响，从而实现旅游目的地生态环境与旅游业的协调互促发展。

如图2所示，生态破坏主体主要包括当地居民、企业和旅游者，当地企业不考虑生态环境责任的随意排污、旅游目的地居民的生活垃圾及生活污水等未经处理随意丢弃和排放、旅游者超负荷来访及不文明旅游等行为会对当地的景区景点、林场、湿地、自然保护区、河流湖泊、海洋流域等生态环境造成破坏。区域生态环境破坏会对“区域内依存主体”当地居民的生活环境和企业办公环境造成损害，使其居住环境不再优美；而以旅游者为代表的区域外来访主体，其旅游综合体验、旅游满意度也会因生态环境破坏出现不可避免的下降趋势。

由于生态环境的外部性特征，生态环境受到破坏后，以政府为主导的生态补偿主体需要投入相应的生态补偿金、人才技术成本等对生态环境进行恢复；同时要对生态环境进行实时监控，定期对生态环境保护区域进行评估，构建生态环境长效监控机制，做好监督与绩效考评，比如设置各类水质监测断面对流域生态环境进行实时监测，评估各政府分部门权责与绩效。生态破坏主体当地居民、企业和旅游者需要支付生态恢复成本，区域内依存主体当地企业因其随意排污支付相应的生态补偿税，旅游目的地居民因随意丢弃生活垃圾、排放生活污水等不正当行为支付生态补偿成本，区域外来访主体旅游者为其旅游行为支付一定旅游税，通过生态补偿主体的补偿支付行为和生态破坏主体生态成本支付来恢复各分区生态系统。生态补偿的对象具体包括以牺牲经济发展保护环境为代价的当地政府，比如秦皇岛北戴河区为了生态环境和旅游业发展放弃了许多高税收的工业项目，还包括为保护生态环境而丧失发展机会的企业和居民等。当生态环境得到恢复后，当地居民、企业、旅游者等因享受到优美的环境而又成为生态环境的受益者。对于旅游者，旅游目的地优美的生态环境将吸引旅游者前来追求亲近自然的旅游体验，其高旅游满意度的旅游经历、愉快的旅游综合体验将为旅游目的地带来更多的旅游者，由于旅游关联乘数效应，旅游业的发展将带动交通业、餐饮业、住宿业、娱乐业等的快速发展，激发当地经济成几何梯度发展，旅游目的地经济社会发展反过来又为生态环境补偿提供了强大的资金、人力和技术支持，两者相互促进、和谐统一。

在此生态补偿模型中，政府作为主导者，可以采取丰富多样的生态补偿方式，可以通过资金补偿方式进行补偿，也可以通过相应政策、人才保障、科技支持、项目支撑、劳动力转移支付等形式进行生态保护。旅游城市生态补偿模型中运用“破坏者恢复、受益者补偿、污染者付费”的原则确定生态破坏主体和生态补偿主体的权责关系。政府作为主导者应制定合理的补偿标准，结合生态恢复成本核算、意愿价值评估、生态服务价值量及当地实际支付能力等确定补偿标准；合理设定生态补偿周期，以周期为标准进行补偿和监测，并且对生态补偿的全过程进行有效监督，以保证生态补偿机制高效率运转，实现旅游目的地生态环境与旅游业、经济可持续发展。

五、建立和完善秦皇岛生态补偿机制的对策

（一）实施政府主导与市场机制协调推动的补偿模式

旅游城市生态补偿中，应积极推动政府与市场协调发展的补偿模式。由于生态环境的外部性特征，当地政府作为补偿主体，起着主导作用；而运用市场手段调控生态补偿机制，可以改变政府“埋单”引起的财政经济困境，补偿主体政府可以通过完善相应的配套政策措施来保障市场补偿体系顺利运转。荷兰、美国、德国等国生态补偿实践经验表明，尽管政府作为生态效益最主要的购买者，采取了财政转移支付等多种补偿方式，但市场竞争机制发挥着重要的调节作用，可以运用经济政策和市场机制来提高生态环境效益。旅游城市秦皇岛在建立生态补偿制度的过程中应遵循市场竞争机制规律采取市场调节和政府协调推动的补偿模式，逐步完善环境税收制度和排污收费治理制度，完善生态环境补偿标准、交易机制，强化以流域、海洋等大生态的区域间生态补偿和以企业、旅游者为主体的市场补偿机制。

（二）结合秦皇岛实际创新补偿方式，促使补偿主体多元化

秦皇岛需要采取补偿的生态环境包括水库流域、景区景点、湿地、海洋、林场等。根据自身实际，秦皇岛可通过统一征收国家生态补偿税，实施技术和生态项目补偿政策，设置生态补偿费、设立生态建设专项资金等多种方式优化生态补偿体系。另外，秦皇岛属旅游城市，结合旅游业发展状况，补偿主体不仅包括当地政府，还包括生态环境造成破坏的当地企业、居民及旅游者。可选取相应片区作为旅游生态补偿试点，如北戴河区，通过征收旅游税促进生态环境恢复，通过实践优化生态补偿主体。

（三）优化生态补偿投融资渠道， 保障生态补偿机制有效运行

为保证生态补偿项目的顺利实施，达到预期的生态恢复目标，筹集项目资金是其中一项重要的任务。为保证生态补偿机制得以更有效地推行并形成长效机制，秦皇岛可以通过总结国内外旅游城市实施生态补偿机制试点的经验教训，借鉴国内外有关生态补偿制度实施的成功经验，优化生态补偿投融资渠道，逐步建立以国有资本为主导的投资主体多元化、投资机制市场化的生态补偿投融资体制。秦皇岛可以通过国家财政资金、银行信贷资金、非银行金融机构资金等渠道优化生态补偿投融资渠道，政府作为主导部门要做好生态补偿资金的筹集、管理、使用、评估等各项工作。

（四）强化生态补偿政策保障，完善政府支持系统

我国生态补偿管理一直采用“政府主导”模式，在这种模式下，各级部门分别负责各地生态环境的建设、生态项目的立项、生态补偿的实施等方面的工作。秦皇岛要充分发挥各级政府的主导作用和企业的主体作用，融入旅游局、旅行社等相关旅游部门和企业，建立健全生态补偿竞合机制，统一协调旅游城市生态补偿工作的开展。此外要加强政策上的保障，采取相应的扶持政策和有力的措施保证，以国家和省里制定的有关生态补偿的法规和制度为依据，完善秦皇岛生态补偿的各项政策措施，切实促进生态环境的改善。

（五）完善生态补偿管理体制，提高公众参与意识

由于生态补偿客体的区域性特性，比如秦皇岛流域生态补偿、林场生态补偿、海洋生态补偿等，补偿范围较大，具体主管部门也较难界定，可能流域的一段由一个主管部门负责，另一段区域隶属其他主管部门管理，造成生态补偿多头管理的现状，生态补偿机制无法高效运行。秦皇岛可将环境保护局作为生态补偿的牵头管理部门，并发动林业局、环保局、旅游局、土地管理局等相关部门协同管理，同时加强区域合作，制定规范化的补偿标准，完善生态补偿管理体制。同时，发挥社会舆论的引导功能，加大旅游城市生态补偿宣传教育力度，提高公众环保参与意识，鼓励公众监督补偿机制的实施；旅游咨询服务部门、旅行社等旅游机构倡导旅游者进行生态旅游，旅游中注意保护生态环境；提高政府监管力度，促使秦皇岛生态补偿机制能够有效运行。

六、结论

伴随旅游业的发展，旅游者也会对旅游目的地生态环境带来各种各样的影响，本文创新性把旅游者纳入生态补偿中，构建了旅游城市的生态补偿机制模型，剖析了生态补偿运行机理，并提出进一步完善旅游城市生态补偿机制的对策措施，以期实现生态环境的可持续发展，达到生态环境与社会经济多赢的战略目标。

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*本文属国家社会科学基金项目“旅游业促进经济增长机理、创新模式与整合战略研究”（09BJY087）、河北省社会科学基金项目“旅游宰客现象的形成机理、影响因素与监管路径研究”（HB12GL054）、河北省科学技术研究与发展计划软科学研究项目“基于可拓工程法的冀中南区域旅游产业发展深化机制及开发战略”（12457204D-18）的部分研究成果。

（作者单位：郑州电力职业技术学院）