贵阳城市公共危机预警机制建设问题研究

汪卉　陈俊杰　刘娟

摘 要：随着近年来速度加快的社会转型发展，我国已进入了危机多发期。各类城市公共危机层出不穷，这些公共危机不仅威胁着人们的生命和财产安全，而且也影响着整个社会的和谐稳定，更有甚者可能导致政治形势不稳定的毁灭性后果。从容地应对各类危机，最大程度地削减危机带来的负面可能，可以说是政府义不容辞的责任和必须具备的执政能力之一。是以，怎样有效的增强城市危机管理的能力，已经是政府高度关心的重大课题。本文拟通过浅谈贵阳市公共危机预警制建设情况，旨在为创建和完善我国城市公共危机管理应急机制一点提供实践和理论依据。

关键词：城市；公共危机；预警机制；贵州

一、贵阳市的总体发展状况

贵阳市是我国西南大省贵州的省会中心城市，是整个贵州省的经济、政治、文教、交通、旅游服务中心，是中国西南地区重要的中心城市之一，亦是西南地区连通珠三角和长三角的主要交通枢纽和物流集散地。贵阳市以其丰富的植被被称作“中国森林之城”，并且号称中国的避暑之都。贵阳市现辖观山湖区、云岩区、南明区等6区3县1市和贵阳经济技术开发区、金阳、贵安这三个高新技术开发区。贵阳市有8034平方公里的总土地面积，其中2403平方公里属于市区面积。通过第六次人口普查获得的数字，贵阳市的常住人口有432万，其中城镇人口就占了68.29%，就人口规模而言，贵阳称得上西南地区货真价实的大城市。随着经济的快速发展，贵阳市拟在未来五年内争取打造出几大名片：努力跻身全国生态文明城市之列、成为又一个国家创新型城市、致力于成为西部地区高新技术产业重要基地之一、建设成为区域性的商贸物流会展中心、打造成内陆开放型经济示范区和成为全国旅游休闲的度假胜地。

在逐渐向现代化发展的过程当中，贵阳一样面临着国内其他中心城市现代化进程中遇见过的问题，如城市公共基础设施建设与快速增长的人口之间的冲突；伴随现代科技进步而出现的如生物病毒、有害化学污染物质、网络病毒等所带来的社会公共安全问题；城市基础设施建设快速扩张所造成的生态环境破坏与保护困难；由社会转型必然带来的阶层分化而形成的社会多元利益诉求主体之间矛盾加深甚至激化导致的群众冲突事件等等。种种不良社会现象和冲突的增多，越来越多的呈现出群发性和连带性的特质、遭到扩张的传播客体范围和消极影响，正极其深入地动摇着城市社会稳定的基石。故而，创新和增强社会管理体制机制，构建科学合理的应急预警机制，减低城市发展中公共危机事件的发生率，已成为优化贵阳市应急管理战略的当务之急。

二、贵阳市城市公共危机特征

贵阳当前正处于深化改革开放、加快经济社会转型速度和建设全国区域性中心城市的关键时期，正是在这个重要的时期，贵阳社会交织存在着各种各样传统的和非传统的城市安全问题、各式各样自然的和社会的风险隐患，这些问题和风险隐患往往通过突发事件爆发出来，让人应接不暇，所以贵阳的城市公共安全应急能力正面临着前所未有的严峻考验。贵阳市的公共危机主要表现在以下几个方面：

自然灾害多发频发。贵阳的自然环境和地形地貌的繁杂，各类气象和地质灾害时有发生，常见的有旱灾、水患、凝冻、山体滑坡、泥石流等。据统计贵州历史上的灾荒多是旱灾引起的。贵阳属于典型的亚热带湿润温和型气候，年均总降水量为1129.5毫米，年均雷电日为49.1天，故贵阳的水灾主要是由暴雨造成，常常表现为城市内涝、山洪暴发、河水猛涨、低洼地积水成涝等。1995年6月24日，贵阳凯洋磷矿发生大的山体滑坡和泥石流灾害，造成直接经济损失205000000元。凝冻又叫做冻雨，是贵州冬季最主要气象灾害之一，是海拔较高的山区比较常见的一种气象灾害。

事故灾难难以禁止。贵阳是西南地区重要的道路交通枢纽之一，流动人口、车辆数量多，加之市区道路狭窄拥挤，所以交通事故时常发生。同时，辖区内煤矿瓦斯爆炸和透水致人死亡的事故时有发生。除此之外，贵阳安全生产和意识薄弱，形势依然严峻，火灾、危险化学品泄漏、施工安全、重大污染等因素更是诱因。如同其他中心城市，监管危险放射性化学品的工作还不到位，严重的环境污染问题和森林火灾隐患加大。

公共卫生事件数量上升。贵阳辖区内流动人口数量多，因此，各样传染性疾病的传播与流行几率比较高，常见的有传染病、霍乱、肝炎、菌痢、伤寒、麻疹、食物中毒导致的突发事件。最近几年，一些不明原因的群体性发生疾病和新发传染病概率增加。此外，贵州省地方病、病面广，从类型上看，碘缺乏病和地方性氟中毒比较严重。

社会安全事件时有发生。贵阳和所有省会城市一样，具有较高的城市人口密度和复杂的人口构成，生活习惯不同、宗教信仰摩擦等因素经常会成为点燃群众暴力冲突的导火索。贵阳市的普通犯罪案件和刑事案件均呈现多发态势，另外重大暴力和刑事犯罪案件偶有发生，要做好预防威胁社会稳定事故的任务仍比较困难。高速的社会转型打破了社会利益原有的分配格局，新的利益主体同原有的利益主体之间摩擦出错综复杂的矛盾火花。再有，退伍老兵福利待遇、棚户区改造、土地征收拆迁补偿、企业拖欠农民工工资、生态环境遭到破坏、政府安置房等许多以群众上访为代表的群体性事件的诱因很难在短时间内完全消除。此外，金融市场和房地产市场的风险、信息安全与高科技犯罪的频发，也让人不可忽视。

三、贵阳城市公共危机预警机制建设的现状

组织体制方面，贵阳市于2005年6月成立了由市长牵头的突发事件应急管理委员会，到2014年6月，又成立了贵阳市公共安全管理委员会，委员会下面分设市委政法委办公室和市政府应急办公室，由市委和市政府的主要领导共同担任主任，分别负责社会安全事件和其他各类突发事件的处置工作，构建起具有贵阳特色的党政领导共同参加的大应急管理模式。贵阳市公共安全管理委员会制定了《贵阳市公共安全管理责任制》，文件明确了市各级公共管理部门的责任，并决定将应急工作作为市里各级政府部门年度考核的一项重要指标，从组织层面为应对突发情况，维护贵阳社会稳定提供坚强后盾。

机制运行方面，贵阳市应急委制订颁布了《关于进一步加强和改进突发事件信息报送和应急值守工作的通知》，文件将突发事件划分成16个种类并4个等级，分别标明了事件信息的上报和下达程序秩序以及时限要求，为的是保证突发事件的相关信息能在事件发生之后第一时间上报，为上级能够快速作出处置应对赢得更多的时间。应急人员管理方面，订立了《贵阳市应急救援队伍建设实施方案》，共有由市公安消防支队、贵阳市有关政府单位和社会人士共同组成的市级综合应急救援队伍、11个县级应急救援队和20支专业人士救援队，明确了他们的救援责任，另还有关于专家顾问团队和市民志愿者队伍的规定，做到了规范管理应急救援人员，有利于在救援过程中做到井然有序、各司其责。

应急预案的编制方面。贵阳市应急委制订出台《贵阳市突发事件总体应急预案》及实施细则，并制订出详细的各类专项应急预案、部门应急预案，构建出以市总体应急预案为核心，专项、部门和区（市、县）为基础的配套应急预案体系。截止到2015年4月，贵阳市共制定颁布了5662件各类应急预案，其中包括13个总体性的应急预案，专项性应急预案2688个，1005个相关各部门应急预案，1813个有关大型演习活动的应急预案，另外还有143个其他方面的应急预案，应急预案的编制大体上做到了覆盖到各类突发事件。同时，贵阳还是继广州之后全国第二个出台有关突发事件预警法规的城市，即颁布了《突发事件危险源和危险区域管理暂行规定》，规定决定将在重点领域建立预警监测系统，明确危险区域、着重排查事故危险源、探明风险隐患，力求做到尽早发现、尽早报告和尽早处理，将可能造成消极影响的各类灾害和事故隐患消灭在摇篮之中。

采用信息手段进行应急管理的科普宣教。近年来，贵阳市依靠信息技术，创建了贵阳独有的“一网一台一系统”应急管理信息宣传模式。“一网”指的是在2009年开通的“贵阳市应急管理网”，这个网站的主要用途是帮助群众了解政府的日常应急管理工作、帮助群众及时了解突发事件进展情况以及向群众科普防灾减灾救灾专业知识。“一台”指的是“10639119应急通信调度指挥短信平台”，这个短信平台是由贵阳市应急主管部门自主研发创建的全国首家应急管理内部业务系统，利用这个平台不仅政府可以第一时间向全市手机用户群发信息，使得公众知晓事件发生的真实情况、应对处置措施及进展状况，有利于避免公众的恐慌和骚动，而且民众也可以免费向平台举报突发事件、咨询查询应急政策法规及相关知识，实现了应急信息在政府和群众之间双向流通的良性互动。“一系统”指的是应急科普宣教和预警信息发布系统，是运用公益性的市场化运作模式召集了7000万的社会资本建成的应急宣教科普平台。截止2015年上半年的统计，平台已在贵阳市的党政机关、学校、医院、火车站、客运站等人员密集场所安装了总计超过2万台的终端设备，用多媒体滚动播放的形式宣传应急科学，防灾知识，特别发生了重大影响事件之后，政府也将通过这个系统第一时间向公众发布信息，从而有效地维护公众的知情权。

四、贵阳城市公共危机预警机制研究

1、贵阳市公共危机预警机制存在的问题与不足

公共危机预警机制有待完善。城市公共危机预警机制应该是一个常态化的工程体系，其运行机理是通过动员不同的社会力量，使用有力的危机监控系统严格辨别可能导致的公共危机及其根源或症状的各种因素，并对可能的延展趋向和危害程度进行科学合理的分析和判断，再通过公共危机传达程序，准确及时的发出危机警报，并在其它部门的协同下，保证公共危机预警体系的良性运转。虽然贵阳市逐步建立了较完善的应急预案体系，但是，大多数政府官员以及党委领导常常忽略现代城市本身就是风险城市、现代社会本身就是风险社会的事实，也会忽视风险不仅仅是“一次性事件”，而是现代城市的正常社会发展，从而贵阳的公共危机预警并没有被纳入城市政府的日常工作中来。

预警工作重点存在缺位。贵阳市的危机管理部门联动机制建立不久，仍然存在的诸多不容忽视的问题。比如市级部门和县级（市、区）部门、预防与处理之间承接的不够紧密，导致常出现处理不够及时，信息、人员、物资等资源的快速集结缺少有效配合的漏洞。政府应急管理机构和现场应急指挥机构之间的关系尚需理顺，部门职能需进一步明确。危情预警管理界限还不太明确，尤其是还没有将预警工作重点实实在在地放到危机的发现和监测上来。

社会参与程度低。社会参与度不高，从开始到结束都是政府在应对危机中唱主角，这是我国处理危机时的常态，贵阳也不例外。当局常常对公共事业的大包大揽，使得民众对政府过分依赖，政府与非营利组织之间缺少合理的分工，非营利组织活动空间受到太多限制，这些都会影响到政府在危机管理中的动员能力和现场应对能力。

2、贵阳市城市公共危机预警机制的构建与完善建议

机制早前的含义是机械运转过程当中各个零部件之间的相互关系、联结关系及运转方式。在现代汉语词典中，对机制是另一种解释：系统中要素相互作用的过程和效用，亦可以理解为机构和制度。所以，本文认为城市公共危机预警机制是需要由一个完善的基础系统作为基础的，这个系统包括组织决策机制、信息监控机制、危机应对机制等。

城市公共危机预警管理应建立组织结构，针对不同的公共危机事件，涉及的部门和可能的层次是不一样的，它们之间会有比较复杂或特别的沟通方式，可能需要用到一些沟通技巧和一些特殊的收集信息方式等。因此，具体的组织只有在相应的深入研究中，才能制定出合理的组织结构和秩序。建议贵阳市在与常态化的预警机制相关的传统政府部门加设几个独立的职能部门，例如城市应急管理信息部和公关部、专家顾问团以及城市公共危机管理监督委员会等。同时，对于其它的部门都应该增加其公共危机预警职能，需由专门的人员来担当采集与汇总危机管理全过程的信息、决策的制定与实施以和反馈监控等，形成一个包括政府职能机构和专业技术人员的城市公共危机预警运行操控系统。

信息是决策的关键，是公共危机发展过程中最重要的资源，不仅有着数量多、种类多的特点，而且还会随着时间推移发生变化。因此，为了保证城市公共危机预警信息在协同过程中能够发挥更好的作用，必须注意以下几个方面：必须采集和监测准确、真实、可靠的且可以反映公共危机本质的信息，不能被有的信息表面所疑惑；必须做到搜集的所有公共危机信息能够反映某一社会现象和经济现象的全貌，应注意信息搜集的完整性、连续性和系统性；城市公共危机预警需要建立多元化的信息搜集渠道，积极拓展其它可靠的信息收集方式。

城市公共危机预警应急控制包括城市公共危机应急预案的制定和应急演习机制，一个完整的城市公共危机应急预案系统应包括应急指挥系统、灾害信息系统、救灾系统、应急医疗系统、应急避难系统、交通管理系统六部分，并受到责任机制的保障。贵阳市在危机应急控制机制的构建方面取得了一定的成果，不仅制定了比较完善的各类灾害应急预案并且使灾难的演习活动也成为了常态化。但是离真正意义上完备的应急预案体系还有很远的距离，加之社会是在不断地发展变化的，越来越多的危机种类可能出现，所以贵阳市的应急预案和应急演习机制应该与时俱进的得到优化。

五、总结

建立科学有效的中心城市公共危机预警机制，正确把握危机发生的先兆，争取将危机消除在萌芽状态，尽可能多地降低公共危机带来的负面影响，对保证城市社会经济的稳定可持续发展更有利。贵阳市的公共危机预警机制建设虽然取得了一定的成果，但依然存在许多问题，是以构建较为完备的贵阳市公共危机预警机制任重而道远。（作者单位：贵州财经大学）

注：贵州财经大学2014年度在校学生科研资助项目

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