构建我国城市社区养老保障制度的探究

张边边

摘 要：随着人口老龄化的不断加剧，养老问题也日渐突出。我国自20世纪70年代实行计划生育以来，人口出生率逐步下降，平均预期寿命不断延长。在我国经济发展水平、医疗卫生技术水平提高的条件下，老年人口数量增多，老龄化速度加快。然而由于人们生活方式和家庭结构的转变，传统的家庭养老方式受到挑战，养老机构也由于庞大的老年人口数量而不能满足人们的需求。在这样的背景下，城市社区养老为我国养老工作提供了新模式。本文在文献研究法的基础上以老龄化为背景，阐述了我国当前老龄化的现状，并通过分析社区养老的必要性及问题，提出了构建社区养老制度的框架及措施。

关键词：老龄化；养老保障；社区养老

一、城市社区养老的必要性及存在的问题

（一）城市社区养老的必要性

首先，城市社区养老减轻了国家负担，满足了老年人多方面需求。社区养老改变了以前的单位养老，以社区为载体来开展养老工作，这既扩展了养老资金来源的多元性，同时也使得养老工作易于管理，减轻了国家的财政负担。其次，社区养老可以满足老年人物质及精神层面的需求。老年人由于年龄、社会角色和社会地位的变化，在家庭中丧失了权威和地位，这不免会使老年人感觉被社会抛弃，在精神上处于空虚状态，社区养老可以为老年人进行心理疏导，给予精神慰藉以充实老年人的精神生活。并在他们有生活上的困难时给予及时的帮助。可见，社区养老是符合当前我国社会发展的一种养老模式。

其次，城市社区养老可以弥补家庭养老和社会养老的不足。随着社会的进步，经济的发展，家庭结构发生巨大变化，大家庭逐渐减少，核心家庭日益增多。而老龄化步伐的加快，使得越来越多的子女在赡养老人问题方面面临诸多困难。虽然传统的家庭养老发挥着不可替代的作用，我们也鼓励并提倡家庭养老，但是，不可否认家庭养老目前确实存在许多不足，比如，独生子女的增加使其养老任务重、由于工作繁忙没有充足的时间照顾父母以及一些子女不赡养自己的父母甚至抛弃等等。再次，虽然我国的养老金实行了个人账户与社会统筹相结合，但是由于我国养老金历史债务缺口大，现在老年人口又日益庞大致使目前养老金账户空账运行，收不抵支。再加上当前由于经济等方面的原因，造成我国养老机构较少、社会养老资源不足等问题，致使老年人不能充分享受应有权利。在这样的条件下，社区养老对分担现在的养老负担具有重要的作用，社区养老将传统的家庭养老转变为群体养老，这为工作节奏快的现代子女减轻了赡养老人的负担，可以使他们安心投入工作。另一方面，社区养老使老年人在社区内就可以享受应有的服务，安享晚年，这样可以减轻当前我国养老机构不足，养老资源缺乏的现状，弥补社会养老的不足。

（二）城市社区养老存在的困难

首先政府的引导力度不够，缺乏相应的制度保障和资金保障。社区养老的顺利发展靠政府和社区本身，而政府在引导社区养老发展方面起主导作用。主要表现在，第一，政府需投入足够的资金，出资帮助有困难的老年人，并加大社区老年人基础设施的建设。第二，政府应为社区养老服务的长远持续发展考虑，作出社区养老发展规划，并加以贯彻实施。第三，政府要理顺各个管理层级，使得社区养老工作有序开展，工作主体遇到事情不相互推诿。

其次，养老服务的专业化水平低下。由于社区保障起步晚，发展时间短，各个方面尚不完善。养老服务人员的专业化水平不高，大部分是由志愿者和下岗人员组成，虽经过短暂培训，但是未能掌握相关的专业知识和技能。这一方面造成服务人员流动性大，未能有一支稳定健全的服务队伍，另一方面也造成服务人员在为老年人服务的过程中服务质量不高。

最后，对社区养老的宣传不到位。我国大陆开展社区保障工作较晚，大多数老年人几乎不知道有哪些社区养老项目，也不知到自己享有哪些权利，也有一部分老年人思想停留在过去，认为养老仅是儿女的事情，自己年老之后就应该儿女照顾，对社区养老认识不足，因此，我们应使用报纸，小册子等方式加以宣传。

二、构建城市社区养老保障制度

1.养老服务方面

社区老人医疗保健服务。老年人身体机能衰退，容易出现各种问题，因此，要想使社区内老年人保持健康的身体，安享晚年，就必须使他们真正获得便利、优质的医疗保健服务。以社区医疗卫生服务站为依托，在社区内为老年人提供集医疗、护理、康复和健康为一体的便捷就近的基本医疗卫生服务，是老年人医疗卫生保健的重要途径和方式。实践证明，社区卫生服务是保障老年医疗服务的最适应的形式。

社区老年人日常生活照料服务。主要通过建立家政服务中心和老年服务中心，为社区老人提供上门或日托等服务形式，如帮助老人做饭、打扫卫生、洗衣、帮助购物等，并为需要帮助的老年人提供护理服务和精神慰藉。

社区老年人文化娱乐服务。老年人在晚年由于脱离工作，子女不在身边，就很容易产生孤独感，因此，社区应为老年人提供相应的文化娱乐服务，来丰富社区老年人的业余生活。可以从以下几方面入手：第一。提供相应的场地和设施。并根据社区内老年人的实际需要建立文化娱乐服务中心。第二，组织日常活动。老年活动中心建立后，要组织老年人参加日常文体活动以增进社区内老年人之间感情交流，并组织相关人员管理老年人的文体活动。

2.管理制度

建立与社区养老服务相适应的管理制度是社区养老健康长久发展的重要因素。社区养老的顺利开展，一方面要对社区养老的提供者和需求者进行管理，另一方面也要加快信息网络的建设，社区养老的提供者即社区养老的服务人员。

首先，是对社区养老服务的人力资源进行配置与管理。社区养老服务人员由两部分组成，一是志愿者、二是专职服务人员。对于志愿者一方面要鼓励更多的人加入，扩大志愿者队伍，另一方面也要加强对志愿者进行专业化的培养，使之掌握一定的养老服务的相关知识。对于专职服务人员，一方面要扩大专职养老服务人员的数量，引进专业技术人才和管理人才，强化服务人员的责任感和道德感，提高养老服务的质量。另一方面要对服务人员进行岗前培训，培训内容包括职业道德、职责范围及工作制度等知识。此外，也要加强对专职人员护理学、家政学等方面知识的培养，以提高其综合素质和专业素质，从而提高社区养老服务的质量。

其次，建立信息网络，主要管理社区服务人员和社区老年人的信息。一方面要掌握服务人员的个性特点、能提供的服务时间、服务内容及其报酬等信息。另一方面是社区老人的信息，包括经济基础、家庭背景、性格特点、健康状况等信息。建立社区信息网络不仅可以更好地配置社区人力资源，而且可以为社区老年人有针对性的提供养老服务。

3.资金管理

资金短缺是制约当前我国社区养老工作深入开展的重要因素，社区养老的健康发展需要财政及社会各界的大力支持，因此，建立一个多渠道筹资，统一管理的模式是社区养老的关键。首先是资金的筹集。政府是最大的资源拥有者，因此也是社区养老资金的主要来源和后盾。中央政府和地方政府应采取相应措施支持社区养老事业，也应从财政中拿出一定资金支持社区养老事业的发展。但是仅靠政府筹资远远不够，我们也要发挥社会的力量，社会筹资包括企事业单位、社会团体等的资助。但是由于我国历史、社会文化等方面的原因，我国社会慈善事业发展缓慢且不健全，因此需要政府的大力支持和鼓励社会慈善事业的发展。

其次，要设立监督机制保证资金的专款专用。资金的使用如果没有合适的监督机制，就有可能出现资金挪用的现象，因此为保证社区资金使用的科学、合理和透明，应设立相应的资金监督机制。此外，在不影响社区养老工作正常运行的前提下，要制定合理的资金使用额度，以避免资金浪费。

三、完善城市社区养老保障制度的措施

1.发挥政府的主导作用，加强宏观调控

在中国现在的条件下，开展社区养老工作必须在政府的主导之下，社区养老工作才能在多方参与中顺利进行。政府的主导作用主要表现在以下三方面：第一，协助立法部门加强有关社区养老服务的相关法律法规的建立和完善。制度稳固，立法先行，社区养老的顺利开展应现将其纳入法律轨道，这一方面可以为社区养老的推行提供法律上的依据，使其有法可依，另一方面，完善的法律制度可以更好地监督养老服务的实施，为保障老年人权益提供法律依据。第二，加大资金投入的力度。政府财政应拨付一定的资金作为社区养老服务发展的扶持基金，并采取措施对老年人提供低偿或无偿服务。第三，引导社会团体及非营利组织积极参与到社区建设和社区保障中去，这样不仅扩大社区建设资金来源，也扩大社区服务范围，提高服务质量，降低服务成本。

2.建立并完善养老服务立法

任何制度的建立和实施，都需要完善的法律作保证，而我国的社区保障与西方发达国家不同，起步晚、发展不完善、立法滞后。随着我国老年人的增多，老龄化的不断加剧以及社区养老工作的深入开展，现有的政策法规已不能满足当前的需要。因此，在实践发展和总结经验的基础上，将以前较为成熟的部分制度以法律的形式确定下来，并加快新的老年人服务的相关法律的建立和完善。完善的社区养老立法应该包括：政府与社区职能的明确划分、养老服务人员的培训制度、社区养老服务内容和标准的规定、严格的监管制度等一系列法律法规，健全的社区养老服务法律法规是社区养老得以实施的基础和后盾。

3.加大宣传，使民众正确认识社区养老

观念影响着人们的行动，人们对社区养老认识的准确与否影响到社区保障工作的顺利开展。因此，必须动员媒体和各方力量关注老龄化问题，并加强对各种养老办法的宣传，以消除人们对社区养老的误解。可以运用报纸、广播的方式来宣传，也可以直接走进社区以聊天的方式使社区居民更加深入的了解社区养老的意义。使老年人认识到，随着经济的发展、社会的进步，养老已不是单纯儿女的尽孝，更多的是让他们享受社会发展所带来的成果，使他们在物质和精神上得到满足。（作者单位：西华师范大学管理学院）

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