浅析普惠性幼儿园的基本标准和维持体系

罗萌

【摘要】积极鼓励和倡导发展普惠性幼儿园是解决目前“入园贵、入园难”的重要举措。厘清和制定普惠性幼儿园的基本标准是保证民办幼儿园在普惠化转型过程中的最低条件标准，在满足基本的标准体系，明晰普惠性幼儿园的内在发展维持机制有利于维持幼儿园系统正常运行和健康的发展。

【关键词】普惠化  普惠性民办幼儿园  普惠性服务  发展机制

自改革开放以来，随着国民经济的提高，我国教育事业改革取得了较大的发展，特别是学前教育领域的探索，从零基础到形成自己独具特色的理论体系，学前教育事业获得了前所未有的成功。孩子的教育从古自今都是人们关注的焦点，古之学者用自己的切身经验为儿童编写符合儿童个性化发展的著作，大力推动儿童的教育，历经社会的变迁，到了现代，独立的儿童教育已无法进行下去，从而催化了幼儿园这种相关机构的诞生，一方面，保证了教育的质量;另一方面，在国家的带动下促进整个国民素质的提高。这指向国家的第一要务是保障每个儿童的受教育权。

中国是人口大国，教育资源的现有数量仍无法满足所有孩子求学的需求，这几年“二孩”政策的相继出台，“入园难”、“入园贵”等问题日益突出，类似于“上幼儿园比考大学还难”、“幼儿园：资源稀缺收费昂贵”的报道频频抢占各大报纸版面，而引起这些现象的直接原因是公办学前教育资源稀缺。虽时逢国家提倡兴办普惠性园所之际，实践中，各地政府提出设想，积极建设，但始终没有统一的标准，而且对建设这样一所园所的维持体系认识尚浅，导致许多地区是边看边模仿，缺乏实质性的认识。这些情况严重阻碍了我们的发展。

那么何为普惠性幼儿园，普惠性幼儿园其内在的运行机制又是什么样的;各地实施情况如何。这些问题在过去的研究中鲜少有系统的论述，切实落实普惠性园所的建立是全面深化教育改革的重要举措，厘清这一系列的问题，有助于我们更好地推动学前教育事业的发展，进而促进教育公平化发展。本文主要通过分析普惠性幼儿园的维持体系，结合各地实施的实际情况，从政策、经费、师资、监测与反馈等维度来论述其机制，从而定位普惠性幼儿园的基本标准，提出展望，促进普惠性建设的有效落实。

一、普惠性幼儿园的内涵与发展现状

（一）内涵

“普惠”这一名词本是世贸组织常用的术语，是一个经济学上的概念，常指发达国家对于发展中国家某些出口产品上所给予的一种普遍性、非歧视性和非互惠的关税优惠制度。将“普惠”这一概念引入教育领域，使其有了新内涵，所谓普遍是面向于大众的教育;非歧视性是指人是平等的，人人都有受教育的权利，不受种族、地域、阶级等影响;而非互惠是一种单向获利方式，提供者给予被提供者一定的支持，而不需要被提供者给予回报。（1）关于学前教育普惠性，在学前教育领域秉持着普及、惠利的价值取向，保证学龄儿童得到平等的教育，以国家文件的形式保驾护航，从法律上保障其有效实行。2010年由国务院颁布的《国务院关于当前学前教育的若干意见》明确了我国学前教育事业坚持公益普惠、努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系的基本方向。

普惠性幼儿园是一个新生概念，它是集公益性、普惠性于一身的幼儿教育机构，它以促进学前教育公平、普及化为主要核心的一个早教服务机构。关于其内在涵义的界定，国内学者中比较具有代表性的论点有如下几种：冯晓霞认为：“普惠性幼儿园是指那些为广大中低收入家庭服务的幼儿园，即公办资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机构。”（2）赵彦俊认为：“普惠性幼儿园是广覆盖、保基本的早期教育服务机构，提供的是一种社会福利性教育，即社会对弱势群体的补偿教育。”（3）还有其他学者指出普惠性与其办园主体没有关系，重要的是园所是否提供了普惠性的服务，也就是说普惠性幼儿园不等于廉价园。综上所述，普惠性幼儿园就是面向于社会大众，旨在帮助低收入人群公平享有受教育的权利，为其提供普惠性服务的这样一种公共学前教育机构。按照投资主体为标准划分，它至少包括两个类型的幼儿园：一是以政府投资为主兴建的公办园;二事私人投资、政府资助和扶持的民办园。（3）

（二）发展现状

1、普惠性园所建设力度加大，各地出台相关政策

随着国家经济的发展，逐渐意识到教育发展的重要性。近些年来，我国政府大力推进教育改革，不断深化，以促进教育事业的健康发展，特别是对于学前教育的改革。面对学前教育的困境，于2010年，中共中央颁布了《教育发展纲要》，第一次将学前教育作为独立的一章进行规划，将其作为未来十年教育发展改革的八大任务之一，全面部署了接下来的十年间学前教育事业的发展方向，开启了普及学前教育的伟大的历史征程。为了实现纲要中的普及目标，随后，国务院印发《意见》，对学前教育改革进行全方位的制度设计，这些措施被热议为“国十条”。（4）《意见》从根本上打破了以往政府办少量“示范幼儿园”的思路，首次提出“坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”的新思路。由此，建设普惠性幼儿园真正成为了我国学前教育的建设目标，随后，各地方政府纷纷出台相应政策积极响应国家的号召，对提供普惠性服务的幼儿教育机构给予一定的政策支持和资金投入。

2010年12月1日，在国务院召开全国学前教育工作电视电话会议，刘延东国务委员出席会议并作了重要講话，对贯彻落实“国十条”，实施学前教育三年行动计划推进作了全面动员和部署。而各地方按照国务院要求，积极贯彻落实“国十条”，针对地方实际编制三年行动计划提出了建设普惠性幼儿园的明确目标，将其作为重点民生工程建设，切实解决实际问题。有些省份，将学前教育工作实效纳入考核地方各级政府和领导实绩的评估指标，以此来督促学前教育的管理，如：辽宁、贵州已恢复设立学前教育处;陕西设立了基础教育三处专门负责学前教育。

2、原有园所两极分化大，普惠性改造难度大

家长们越发地认识到教育对儿童早期发展的重要性，对于学前教育的需求急剧上升，每个家长都希望孩子受到优质的学前教育，但由于家庭条件的差别，选择也变得狭窄。再加上公立园的缺乏，类似于“家长排队9天8夜求学位”的现象常常发生，虽然，现在办学的形式多样，但像有些企业、集团办园等都只是专供于内部员工子女，在这样一种外部坏境的影响下，催生了民办园的大发展。

在民办园的发展过程中，由于缺乏监管，造成了这些幼儿园出现两极分化的现象：一方面是收费高、设施齐全、师资优越的贵族幼儿园;另一方面是收费低、设备差、师资素质不高的廉价幼儿园。（5）而前一类往往在硬件设施和软件配备上条件优越，基本上与公办园相同甚至优于公办园，而这类幼儿园往往是在公立园无法满足需求的情况下，家长们之首选，但是花费高又是阻碍家长的原因;后一类设施不齐全，师资质量较低，保教质量低，有些甚至是“无牌幼儿园”、“家庭作坊式的幼儿园”，而这样的幼儿园难以保障幼儿的教育，安全隐患大。在国家改造过程中，首先是赋予那些非公立幼儿园与公立幼儿园拥有相同的权利;然后是统一规范民办幼儿园的办学规范，如：幼儿入学、师资培训、园所管理等;最后是提供经费支持，补足那些办学困难的园所。但是在实际操作过程中，像那些贵族式的学校，学费高昂，他们的收入十分可观，因而觉得提供“普惠性的服务”会减少获得的利润，使得在普惠化的过程中，表现的消极、保守。而那些条件较差的学校，在改造过程中，本身教育质量就难以保障，变化所需要的条件就更多，改造困难大。所以我们在倡导学前教育提供普惠性服务的过程中，一定要权衡好这之间的关系，要充分发挥各自的力量，在保质保量的情况下，完成“普惠化”。

二、普惠性幼儿园发展的维持体系

一所教育机构的正常运行，受多方面因素的影响，一方面，拥有完备的硬件设施是提供满足个人需求的前提;另一方面，软性条件的支持，包括资金与政策支持;还有的是来自于系统的反馈，包括园所工作人员的反映、监督部门的反馈、家长的反馈等。而普惠性幼儿园是向大众提供普惠性服务的机构，这类机构通常是以非营利为目的的典型机构，它追求公益性、普惠性，关注到弱势群体的利益，追求教育平等，保证每个孩子都享有基本的、有质量的教育服务，从而帮助解决“入园难”这样一类民生问题。在当今世界，普惠性幼儿园的直接目的是希望通过民间力量的介入，协助政府满足教育的需求，积极履行社会使命，它汇集了大批教育资金，吸引了更多的力量投入学前教育发展，拓宽了教育资源的渠道，而它独具特色，适应了家长们个性化的需求，吸引了大批力量的关注，在发展中形成了一套自己的管理方式。直到后来发现，市场化的推进，使得一些私立机构在竞争中逐步趋于劣势，我们意识到，要保障整个普惠性园所系统良好的发展，仅靠自身调节已无法发挥太大的作用，所以我们需要摸清它内在的发展维持机制。

（一）政策支持，赋予普惠性民办幼儿园与公立幼儿园同等的地位

虽然在很早的时候，我国就有将民办园与公立园同步发展的建设思路，积极鼓励和提倡社会各方面以多种方式来办学，在资格审批、等级评定、教师培训、表彰奖励等方面与公办园享有同等地位，但在实际调研过程中，由于管理系统的不完善，许多民办幼儿园处于无人分管的状态，使得民办园很难享受到与公办园平等的权利。我国已经出台了《教育规划纲要》和《意见》明确将公立园与普惠性民办园的发展纳入整体规划，各地根據实际情况确定机构比例，制定具体的政策，落实政府职责。而“国十条”更是提出了坚持发挥政府的主导作用，坚持幼儿园的主体地位，切实发挥各级政府的主导责任，发展公办园的同时，积极扶持普惠性园所的发展，将园所的有效发展作为评估政府实绩的指标。为了进一步保证普惠性民办园的权利，也希望在未来的发展中，将民办幼儿园应享有的权利和义务写入将要出台的《学前教育法》，以法律的形式保障公立园与普惠性民办园的同等地位。

（二）财政投入与支持，保障普惠性民办幼儿园的正常运行和进一步发展

普惠性幼儿园从满足大众需求出发，以较低的收费，提供优质的教育，特别是帮助那些中低收入的家庭，进而保证孩子的健康成长。一般来说，幼儿教育机构收入主要由幼儿园收费、政府奖补、社会资助等组成，而开支主要是人员支出、公务开支、业务开支和固定成本等组成。（6）民办园较之于公办园而言，本身较少得到政府补贴而主要依靠收费生存，普惠性必然要求收费降低，由此使得收入紧缩，进而带来巨大的财政压力。在开支上，民办园在前期资金全是依靠于社会力量的投入，在进一步普惠化过程中，收入的进一步减少，加剧了投入的这部分压力，而随着政府统一管理之后，教师工资和物价水平的细微调整，支出也在增加，使得许多园所入不敷出。可见，财政支持对于维护幼儿教育机构的普惠性是非常重要的。基于此，政府也有必要适当的增加对于幼儿教育机构的财政支持。

（三）优化创新管理体制，提高自身发展能力

完善的管理系统是维持机构正常运行并稳步发展的基石，管理体制表现在内外两个方面，一方面，体现在园所方面管理层的管理能力和管理制度;另一方面，表现在由地方政府结合具体实际所制定的制度，包括合理的准入制度、收费制度等，还有地方政府和部门统筹整个机构系统发展的管理体系。首先，是积极贯彻落实中央文件的精神，发挥因地制宜的作用，结合实际，制定相应的办园标准、配备标准、教师招聘以及在职培训等相关的规章制度，特别是要做好幼儿园的登记注册和年检制度，政府对达标的园所，准许注册，并颁发办园资质许可证，严厉打击那些“黑户幼儿园”，保障幼儿学习场所的正规性。然后，要切实保障园所收费严格按国家制定的标准执行，一方面，保证政府补贴的及时下发;另一方面，对于园所经费的使用要严格的把关，对幼儿园现状进行评估，适当的增加补贴水平。

政府保障园所良好发展的外部环境，而园所自身的管理能力要及时进行反馈和评估，正确分析园所现状，合理利用政府、社区资源，保障提供普惠性服务的同时，结合本园特色，为儿童的发展提供个性化的支持，优化管理系统，加强园所与各部门、教师与家长、园长与职工之间的沟通，建立一套完备的管理体系，稳步地带动幼儿园的发展。

三、普惠性幼儿园的基本标准

普惠性幼儿园的基本标准是在实际工作中维持园所正常运行和发展的最低的条件标准。“国十条”中，明确指出普惠性幼儿园建设的基本原则是“够用、适用”，在大力发展公办幼儿园的同时，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办园。不强调追求高额的经营利润，而在于为大众，特别是中低收入水平的家庭提供保底、基础的早期教育服务，促进教育的普及、公平化。所以，基于此，厘清与制定普惠性幼儿园的基本标准是在力求教育的平等和发展中的基本前提。一般而言，标准的制定是以国家下发的相文件为准绳，由于我国是一个地域辽阔，城市间的发展极为不平衡，所以在把握国家的基本精神的同时，还要联系地方实际，因地制宜，出台相应

的地方政策，在不违反国家的整体利益的前提下，进行适当的调整，这就需要发挥地方的作用，加强上级与下级的沟通，制定出合乎时宜、灵活多变的办园标准。

（一）普惠性幼儿园的“硬件”标准

“硬件”标准包括办园规模、园舍建筑面积以及园舍建筑标准等。普惠性幼儿园的办园规模主要包含幼儿园占地面积、园舍建筑面积、在园幼儿数、幼儿园的班级数、班额等几方面，这是幼儿园建立的基础。（1）参考《城市幼儿园建筑面积定额》、《幼儿园建设标准》等文件中指出：园舍建筑布局合理，选址秉持“安全、无污染”的原则，教学、生活、办公等类用房布局合理以及面积大小达到最低标准，户外生均面积和绿化面积达到最低标准、适宜大型的玩教具;基础设施配备上，配套的书籍、图片、教具、媒体等设备要满足幼儿的需求，教室和盥洗室要满足要求等等。有效的资源利用是避免浪费的重要途径，当然这些规定不是整齐划一的，各地需根据具体情况进行细微调整，特别是农村，有些特别偏远的地区，人口少，相对分散，这样的要求根本达不到，我们对于这种情况要灵活处理，只要满足够用、适用的原则即可。

（二）普惠性幼儿园的“软件”标准

（三）普惠性幼儿园的经费标准和教育质量标准

经费标准是指维持普惠性幼儿园正常运转与发展所需的各项经费标准，如财政投入标准及利用效率等。（1）教育质量标准主要是针对于教育过程应达到的各项指标。财政投入包括早期民办园有社会力量所投入的经费用于园所建设，和后期普惠化转型过程中，政府给予的财政补贴等，这些花费要建立在科学的使用和有效的利用上，建立完善的管理体系，保证资金使用的透明性。而教育质量标准我们主要是结合《3—6岁儿童发展指南》中所列出的各项指标，来科学地监测教育过程的实施，并以此作为标准来给予评价，进行及时的反馈，確保每个幼儿都能达到普适性水平。

【参考文献】

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[2]冯晓霞大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J]学前教育研究，2010，（6）：4-6

[3]赵彦俊，胡振京普惠性幼儿园：内涵与成本分担[J]教育导刊（下半月），2012，（6）5-8

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[5]杨卫安普惠性民办幼儿园良性发展机制、成效与问题[J]教育导刊（下半月），2014，（2）：3-6

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[7]胡玲燕株洲市普惠性幼儿园的建设：现实与构想[D]湖南师范大学硕士论文，2014