基于政府与市场关系的京津冀协同发展机制研究

吕媛+徐晶

摘要：区域的协同发展需要创新体制机制的引领，如何建立有效的区域合作协调机制，避免区域和城市间的无序竞争，实现京津冀的整体协调发展，是目前亟待解决的问题之一。因此，本文从政府与市场关系的视角出发，构建以“市场基础、政府引导”多层次、多角度的京津冀协同发展机制框架与体系。

关键词：政府与市场；京津冀；发展机制

京津冀协同发展的实现不能仅靠规划和政策来推动，更多的是需要政府通过建立区域协调发展的体制和机制，让市场在资源配置的过程中发挥决定性作用。立足于政府与市场，建立完善的区域协同发展机制框架及体系，才能使要素能够自由流动，实现资源的合理配置。

一、政府在京津冀体制机制建立中的协调作用

京津冀协同发展的主要矛盾是处理好政府与市场的关系，而政府是矛盾的主要方面。更好地发挥政府作用，必须靠体制的改革和创新来保证。京津冀地区并列存在三个平行的省级政府、两个直辖市，其中一个还是国家首都——中央政府所在地。三个省级政府各自管辖着不同数量的地区、市县、乡镇政府，法律赋予这些政府不同的财权和事权，形成一个复杂的政府体系。因此这一地区在体制上，政府与市场你中有我、我中有你，呈现出错综复杂的关系，协同发展首先面临的就是这样一个现实。促进京津冀协同发展主要手段应该是市场化，但如果不搞行政命令，很多事就是空谈，就是热闹一场。所以，在顶层设计中，肯定既要强调市场行为，又要有一定的行政干预，才能更好发挥政府的作用。

从实践上看，目前京津冀协同发展特别要在以下两个方面需要政府发挥更好的作用：一是建立区域合作协调机制。各自为政的格局如果不通过更高的行政力量来打破它，仅仅通过市场的力量难以打破。在长三角、珠三角，市场有强大的力量，但是在京津冀一带市场发育程度低，相反，行政力量太强。二是发挥政府引导作用，促进优质公共服务资源的均衡配置，逐步提高公共服务均等化水平，实现公共服务均等化是政府发挥作用的主要领域之一。

二、市场在京津冀体制机制建立中的协调作用

市场在京津冀协同发展中，其作用主要就是突破行政区划的界限，消除贸易壁垒，建立统一性的市场，实现区域内要素与资源流动的自由化与合理化。在一定意义上说，市场推动区域协同机制的构建过程，也就是逐步打破地方市场分割、消除要素流动的各种屏障，实现资源配置的不断优化与重组，逐步建立统一透明、有序规范的市场环境的过程。

回顾珠三角、长三角的发展历程，其整合的最终推动力都是来源于市场，市场经济越发达，这些地区经济整合的推动力就越强，发展程度也就越高。而相比之下，京津冀地区久久不能协同发展的根源就在于受制于地区的市场化程度和市场化水平太严重，尤其是在市场一体化上，始终没能形成“经济区”协同发展的体制机制和市场体系，导致结构锁定和利益固化。因此，打破市场壁垒，构建一体化的市场体系、营造平等竞争的市场环境应该作为区域协同发展优先考虑的问题，并且要着力提高区域市场化程度和水平，利用好市场导向和利益调节机制，这是京津冀协同发展的关键。因此，要充分发挥市场机制对塑造京津冀协同体系，构筑区域间要素有序自由流动、城乡协调发展、资源环境可承载、基本公共服务均等化、主体功能约束有效的区域发展新格局的积极作用。

同时，京津冀协同发展是一项长期工程，涉及范围广且影响深远，在其发展过程中也难免会出现“市场失灵”等现象，导致资源配置的不合理。因此，在京津冀协同发展机制的建立中，应该选择市场和政府相结合的模式。

三、京津冀协同发展相关机制的构建和完善

1.区域政策引导机制的完善，即顶层设计的加强。区域的政策引导机制的完善，首先，要在政府、市场共同推动下推进，以此来消解区域保护主义，减少行政壁垒，促进生产要素的自由流动和优化配置；其次，要突出规划的引领作用，通过规划的制定，强化区域发展战略中的顶层设计，把区域合作内容和形式放在制度的框架内，让区域协作组织最主要的职能回归到协调和职能上。

2.有效的沟通协商机制。为了方便京津冀三地之间的沟通，就要改变目前地方政府倡导式、协商式的非制度性合作机制，借鉴欧盟谈判机制的运作方式，在重点发展领域构建常态化、多层次的区域利益平衡、诉求表达和对话谈判机制，增强重点领域区域合作的稳定性、紧密型和协调性。建立京津冀三地政府的横向协商和各级政府与中央的纵向协调相结合的多层的协商、协调机制，强化国家京津冀协同发展领导小组与三地各自的协同发展领导小组的对接功能。同时，还要加强社会组织的广泛参与，建立相关领域的专家咨询机构，且充分发挥行业协会、中介组织和企业联盟的作用，形成协同发展的社会参与机制。

3.完善区域协调发展的利益共享机制。利益协调问题是地方政府间合作的核心，因此，京津冀协同发展的推动力主要就在于利益分享机制的破解。税收是利益分享的重要方面，要改变目前京津冀三地利益分配不均的格局，就要着重解决税收的不公平问题，为资源在京津冀三个不同行政区之间自由流动创造一个公平竞争的政策环境。①制定京津冀共享的税收优惠政策，创造一个内部公平竞争的税收环境，消除税收政策上造成的净财政受益差异，从而为内部经济发展创造一个公平竞争的税收环境；②建立承接地的中央财政转移支付机制。如对于产业转移过程中的高污染、高耗能企业，河北的承接积极性并不高，对此，中央就可以专门建立财政转移支付机制，减轻承接地治理污染的压力，并提高承接地区污染企业的积极性。

4.完善区域产业发展协调机制。产业发展协调机制的构建，主要包含以下几方面内容：一是区域产业顶层设计与规划。京津冀协同发展具有全局性和系统性，需要有一个顶层设计与规划机制来进行统一指导。因此，在顶层设计与规划中就要要求政府用大局的思路打破“诸侯经济”的格局，对区域内的整体产业建设进行合理布局、权衡统筹，使三地产业协调发展；二是区域内产业转移与承接机制。在产业转移过程中，对于哪些产业可以承接，哪些产业不可以承接，河北要保持清醒的认识和理性的判断。同时，京津的产业转移要符合梯度规律，由河北具有相关资源和地理优势的地区承接，为京津的产业升级提供充足的空间和动力。同时，还要为承接地的产业承接提供资金保障。建立一个区域范围内的共建基金，这样既能提高建设效率又保障了资金供给，也为民间资本创造了良好的投资渠道。

5. 构建区域协调发展的运行评估机制。在区域评估机制的建立中，一是要注重把握不同区域协调组织的个性特征。不同的区域城市，其协作组织的构建方式也有所不同，评估指标也不同。二是要注重行政契约在推动区域协调发展中的重要作用，行政契约机制一般也被称为行政首长联席会议制度。合理确定参与区域协调发展的主体，完善行政契约的程序和内容，提高行政契约在缔结程序上的科学化和民主化程度。三是注重区域协作组织、模式和机制效果的评估。加强对区域内共性问题的应对，增强区域发展的协调性和凝聚力，提升区域发展的协调度。更加注重对一个区域的整体绩效考核，把区域内各合作主体的合作态度和行为纳入考核体系，并且形成硬性的制度规则，建立适应一体化需要和符合国家制度要求相结合的政府官员评价体系，规范城市群内政府之间的合作行为。

参考文献：

[1]叶一军，顾新，李晖，陈一君.跨行政区域创新体系下创新主体间协同创新模式研究[J].科技进步与对策，2014，31（16）：29-33.

[2]廖日坤，周辉.瑞士区域协同创新模式及其借鉴[J].科技管理研究，2013（7）：7-1.

[3]武建奇，母爱英，安树伟.京津冀都市圈管治模式与协调发展机制探讨[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2008（04）：36-41.

[4]文魁等.京津冀发展报告（2013）：承载力测度与对策.北京：中国文献出版社，2013年，第47页.

作者简介：

吕媛（1993- ），女，汉族，河北保定，硕士，河北经贸大学，区域经济学；

徐晶（1994.08- ），女，汉族，河北邯郸，硕士，河北经贸大学，区域经济学。