论行政诉讼级别管辖

范浩

摘要：行政诉讼级别管辖制度是行政诉讼法中极为重要的制度，对于当事人的诉权及权利保护的实现有极其重要的作用。而观看我国的行政诉讼级别管辖制度可知，我国法院在很多方面都受制于行政机关的干预，从而导致人民法院在审理行政案件时不能公正审理。本文分析了我国行政诉讼级别管辖制度的现状，借鉴了国外的管辖制度，提出了提高行政诉讼级别管辖初审法院的级别、增加原告对初审管辖法院选择权等相关建议，旨在完善我国行政诉讼级别管辖制度。

关键词：行政诉讼；级别管辖；建议

一、我国行政诉讼级别管辖的立法现状

1、基层人民法院

《行政诉讼法》（下文简称《行诉》）第13条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件”，这是对基层人民法院案件管辖范围的概括性规定。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第2条第1项“指定本辖区其他基层人民法院管辖”、第3项“书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第9条第一款“单独提起的行政赔偿诉讼案件由被告住所地的基层人民法院管辖”等也规定了属于基层人民法院管辖的案件。总之，只要不是属于上级或专门法院管辖的案件都应由基层法院管辖。

2、中级人民法院

《行诉》第14条对中级人民法院的案件管辖范围作了总括性规定以及《行政诉讼法解释》第8条对行政诉讼法第14条第3项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”作了具体规定，也属于中级人民法院管辖；《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条规定了应该由中级人民法院第一审行政案件，第2条第2项、第3条第3项、第5条规定的由中级人民法院管辖的案件；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第9条第2款规定的由中级人民法院管辖的第一审行政赔偿案件。概括来讲，中级人民法院管辖的案件包括：确认发明专利权的案件、海关处理的案件，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，以及本辖区内重大、复杂的案件；县级以上人民政府为被告的案件（但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外），社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，重大涉外或港、澳、台地区的案件。

3、高级人民法院

《行诉》第15条规定了由高级人民法院管辖的案件：“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”即在一个省、自治区、直辖市范围内，案情重大，涉及面广且有重大影响的案件由高级人民法院管辖。

4、最高人民法院

《行诉》第16条规定了由最高人民法院管辖的案件：“最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。”即在全国范围内有重大影响的行政案件，在国际上有重大影响的涉外行政案件等。

二、我国行政诉讼级别管辖存在的问题及原因

1、有违人民法院负担均衡原则

第一，我国基层人民法院的数量最多，分布最广，受理的案件也最多、最广。在法院内部，每一法院又由民庭、刑庭、行政庭等组成，各自办理不同性质的工作。法律规定，基层人民法院管辖第一审行政案件，当然，属于其他法院管辖的案件除外。并且在实际中，对行政相对人有影响的行政行为的做出机关多为政府组成部门，而且是多为县级政府的组成部门，且行政行为也只是一些针对行政许可、处罚的普通行政行为，这些案件的管辖法院都是基层人民法院。行政案件数量多而行政庭的数量少，这便使得法院审理行政案件的工作任务繁重。第二，中级人民法院在机构设置、人员编制上都有较为丰富的资源分配，然而，在实际中中级人民法院既要管辖第一审行政案件，还得对不服基层人民法院审理的案件进行二审这就给中级人民法院的工作带来了极大压力。而且我国法院实行两审终审制度，多数案件在二审，即中院时就被彻底处理完结。而反观高级人民法院、最高人民法院，它们无论是在机构设置，还是在人员编制上都有极其丰富的资源，整体质量很高，但现行的法律规定使得它们对案件管辖的范围很小，从而导致资源的闲置与浪费，明显违背了人民法院负担均衡原则。

2、低级别法院审理高级别行政机关为被告的行政案件压力大

第一，低级别法院审理高级别行政机关为被告的案件时顾忌太多。在我国，实际上经常出现较低层级的法院审理较高级别行政机关的情况，可以想象此时的法院做出的裁判公正性有多高。而且法院的设置与行政区划的设置相对应，两者的辖区也大多重合。第二，法院的地位不独立，受制于人大、党委及政府机关。地方人民法院向本级地方人大负责并报告工作，而且人民法院的人事任免大多是由地方人大，人大常委會选举任免，而人大的组成人员又大多在政府部门任职，所以无论是法院还是法官，在司法过程中都会顾忌人大、党委及政府的权力，担心财政经费的多少，进而不能公正审判，导致损害权利的事件频发。

三、完善我国行政诉讼管辖的建议

1、提高一审行政案件的审理级别

这一建议的主要目的在于减少基层人民法院的一审行政案件管辖权，而相应增加中级人民法院、高级人民法院及最高人民法院的管辖权。在制度制定上，基层人民法院你的规定不变，还是管辖第一审行政案件。但中级人民法院的规定改为“中级人民法院管辖下列一审行政案件：确认发明专利权的案件、海关处理的案件、县级以上人民政府为被告的行政案件、本辖区内有重大、复杂的案件。”将原由中级人民法院管辖的“对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件”纳入到高级人民法院审理，提高这些案件的审理级别。将“国务院与省级人民政府之间、省级人民政府与省级人民政府的行政纠纷案件”纳入最高人民法院的管辖范围。

2、增强原告对管辖法院选择权

我国《行政诉讼管辖若干规定》第2条规定：“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，……”该规定本为保护原告方的利益，在一定程度上允许原告选择管辖法院。但是，这一规定的最终决定权却在中级人民法院，并没有落到实处。

3、增加异地法院管辖制度

人民法院在财政、人事上都十分依赖于地方行政机关，受地方行政机关的干预较大。为了避免这类现象的过多发生，异地法院管辖错开了法院与行政机关的管辖区域，在很大程度上避免了行政机关对法院的干预，使得法院在审判时能够尽可能做到地位独立，居中裁判，保护当事人利益。

4、条件成熟时设立行政法院

借鉴法国等大陆法系国家的经验，在我国的条件成熟时单独设立行政法院，对行政案件进行单独管理。行政法院的设立，有利于司法独立，并从根本上解决行政机关对法院审判权的干预，以减少错案、不公平案件的产生；另外，独立的行政法院还可以增加行政诉讼的受案范围，让更多的行政纠纷进入行政诉讼之中，实现更大范围的公平正义。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

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