我国区域体育财政支出公平性分析

卢志成

摘要：运用泰尔指数分别以人口、GDP为权重对东中西部3大区各5省市体育财政支出的公平性。结果表明2种权重的区域体育财政支出均存在较大的不公平性，以人口为权重的不公平性大于以GDP为权重的不公平性。导致区域体育财政支出不公平的因素主要是区域内差异及区域间差异，其中区域内差异的贡献率又大于区域间差异的贡献率。在对区域体育财政支出的泰尔指数分解基础上，提出建议：建立稳定的体育财政支出保障制度；适当增加处于不利地位区域的体育财政支出；有效利用财政转移支付制度；健全体育财政预算支出透明制度；合理利用财税激励政策。

关键词：体育公共服务；体育财政支出；区域体育财政支出；公平；泰尔指数

Abstract： By using the Tell index， this paper studies on the fairness of sports fiscal expenditure in five provinces in eastern， middle and western regions through the weights of population and GDP. The results show that there is comparatively great unfairness with the two weights of regional sports fiscal expenditure， among which the unfairness weighted by population is greater than that weighted by GDP. The main factors contributing to unfair regional sports expenditure are the inner- and inter-regional differences， of which the contribution rate of inner-regional difference is greater than that of inter-regional difference. Based on the Tell index decomposition of regional sports fiscal expenditure， it is suggested that we should establish a stable security system of sports fiscal expenditure， moderately increase the sports fiscal expenditure in disadvantageous regions， make effective use of fiscal transfer payment system， perfect the sports expenditure budget transparency， and make rational use of tax incentive policy.

Key words： sports public service； sports fiscal expenditure； regional sports fiscal expenditure； fairness； Tell index

诚如亚当斯密所言，财政乃“庶政之母”。[1]财政支出是政府履行公共服务职能的基本手段，而公平又是其价值取向。改革开放以来，受国家区域非均衡发展战略的影响，我国东中西部三大区的社会经济发展在各方面均存在不均衡，财政支出亦是如此，这在相当程度上影响了区域公共服务的均等化（公平性）。为此，财政支出的差异及公平性相关问题倍受学者们的关注，如代英姿对我国地方财政卫生支出区域差异研究[2]；李文军的区域财政科技支出差距及其法理研究等[3]。

体育公共服务是政府公共服务供给的重要内容之一，综观当下各省市体育局公布的体育经费的来源看，虽然各地方体育经费的来源已包括财政拨款、事业单位收入、事业单位经营收入、其它收入（利息、投资）等多元渠道，但总体而言，财政支出仍是我国地方体育事业经费的最重要来源，东中部地区大多省份的体育财政支出占体育经费的70%-90%，西部地区则一般占90%以上。在体育经费主要依赖财政支出的情况下，体育财政支出公平与否直接决定了体育公共服务的均等化程度。正因为如此，近年来体育财政支出研究引起了学者们的关注。如，冯国有对体育公共服务均等化及其财政政策选择的研究[4]；胡伟对公共财政制度与体育公共服务均等化保障的研究[5]；李丽分析了体育公共事业发展对体育公共财政保障的需求及目标[6]，随后又提出了体育公共财政保障的内容体系、优先顺序[7]。以上成果虽然主要是研究体育财政支出的政策、内容、规模、绩效等，但均在不同程度上涉及到了公平。然，就体育财政支出公平性的研究而言，以上研究仍存在一些不足之处：一是对体育财政支出的研究，虽有涉及公平问题，但大多浅尝辄止；二是所引体育财政支出的详实性与全面性方面有所欠缺；三是对体育财政支出的公平性的测算工具与方法的仍需要进一步深化。因此，本文试图运用国际广泛使用于测量区域经济发展差异程度（公平性）的泰尔指数对我国东中西部三大区域的体育财政支出进行测量，以更为准确地了解我国区域体育财政支出的差异，并对其公平性作出较为准确的评判，进而为促进区域体育财政支出公平提供参考。

1.研究对象与方法

1.1研究对象

建国初，根据1951年中央人民政府颁布的《保守国家机密暂行条例》明确规定，政府的财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务均属于国家机密事项，不得泄露。当下，财政数据虽然不再是国家机密，但在相当长时间内，对于财政信息我国的各级政府缺乏主动公开的意识。即使公开，其信息也不够全面、完整与细化。受此影响，长期以来在中央及地方政府的财政统计数据中，体育财政支出一直不是单列科目，而是在“体育与文化传媒”科目中与文化、传媒并列支出。因此，在现有公开的各类统计数据中均无法准确地查找各省市具体的体育财政支出数据（在一些统计年鉴中可查找部分体育经费投入数据，但并非体育财政支出数据）。近年来，随着政府财政管理制度的不断完善，各类财政支出的预算、决算日益透明、细化，2008年以来中央财政的预算、决算的详细信息均会通过财政部的门户网站公开，各省市地方政府则从2010年开始也陆续通过政府门户网公布地方政府的历年财政预算、决算详细信息。但受各种条件的限制，目前仍有一部分省市的财政预算、决算信息仍未公布，或公布的体育财政支出仍包含于“体育与文化传媒”科目中，致使无法全面、详细掌握所有省市的体育财政支出数据。因此，本文选取2010-2013年间已详细公开公布体育财政支出信息的东中西部各5省的体育财政支出数据作为研究对象（见表1）。其中东部地区为京、津、沪、鲁、粤5省市；中部地区为蒙、桂、徽、晋、湘5省区；西部地区为云、川、甘、青、疆5省区。

从2010-2013年东中西部各省市的体育财政支出的绝对数量上看，差异极为显著，最多的为东部，其次为西部和中部。东部地区的体育财政支出总量约为中部地区的3.8-4.3倍，西部地区除2011年外，其余年份体育财政支出也是中部地区的1.4-2.2倍。而各省之间差异就更为悬殊，其中，北京市体育财政最多的常年支出处于8-10亿元，而支出最少的青海省多数年份不足1亿元，二者差距约为10倍。

1.2研究方法

泰尔指数又称泰尔熵测度（Theil's Entropy Measure），由荷兰经济学家泰尔于1967年利用信息理论中的嫡概念来计算收入不平等而得名。虽然从统计学上来看，对区域体育财政支出公平性（差异）的测量方法有很多，如极差（Range）、变异系数（Coefficient of Variation）、标准差（Standard Deviation） 、基尼系数（Gini Coefficient）和泰尔指数（Theil Index）等，但相对于极差、变异系数、标准差、基尼系数等测量方法，泰尔指数的一个显著优点和用途在于不仅具有把整体差异划分成组内与组间差异的特性， 还能计算出各区域内部差异和地区间差异对总体差异的贡献率，从而既能达到细分的目的，又能为制定有针对性的政策提供依据。目前在西方经济学中泰尔指数已被广泛应用于地区经济差异程度（或称不平等度）研究，如区域收入、财政支出、公共服务供给等方面的差异（公平性）。正是基于此，本文选取泰尔指数来测量我国东中西部区域体育财政支出水平的差异，以更全面地分析我国区域财政支出的整体差异、不同地区内部的差异和地区之间的差异，并最终判断其公平与否。

公式（3）测算的是以人口为权重的各区域内部各省市体育财政支出的泰尔指数，公式（4）、（5）分别测算的是区域内和区域间的体育财政支出泰尔指数，且体育财政支出的总泰尔指数T=T区域内+T区域间。其中，Hji，Hj分别表示j区域内i省的体育财政支出和j区域体育财政支出之和；Pji，Pj分别j区域内i省的人口数量和j区域的人口总数。在测算以GDP为权重的区域间和区域内体育财政支出泰尔指数时，只需在公式（3）、（4）、（5）中将人口数量换为GDP即可。

在以上计算公式中， 根据泰尔指数原理，泰尔指数的值越大表示体育财政支出的不公平度越大，反之，泰尔指数越小表示体育财政支出的不公平度越小。当泰尔指数值为0，表示体育财政支出处于绝对公平状态；当泰尔指数值为1时，表明体育财政支出处于最不公平的状态；当泰尔指数值为负值，表示某区域的体育财政支出处于劣势地位，其享有的体育财政支出份额小于其占有的人口比重。[8]

2.区域体育财政支出公平的泰尔指数解析

2.1总体公平的测算结果及分析

根据公式（1）和公式（2）测算以人口为权重和以GDP为权重的东中西部15省市体育财政支出的总体泰尔指数如图1所示。从统计结果来看，2010-2013年间以人口权重及以GDP为权重的体育财政支出总体泰尔指数分别为0.4145-0.556之间和0.2577-0.3406之间，泰尔指数处于较高水平，表明我国区域体育财政支出存在较大不公平性。以人口为权重的体育财政支出泰尔指数大于以GDP为权重的体育财政支出泰尔指数，表明我国区域体育财政支出与区域经济发展水平（GDP）的匹配程度高于与人口的匹配程度，也就是说单位GDP体育财政支出相对于人均体育财政支出更为公平。泰尔指数测算也显示，2010-2013年以人口为权重及以GDP为权重的体育财政支出总体泰尔指数的变化趋势基本一致，先扬后抑，2011年略有上涨，但2012年却开始下降。其主要原因在于，各省市为备战2013年的全运会，加大了体育财政支出，东中西部三大区的增幅分别为12.4%、19.4%、68.0%。中西部的增幅高于东部，在一定程度上减小了总体泰尔指数。但各区域的体育财政支出的不公平性是否会继续减小，仍有待进一步观察。

2.2体育财政支出公平的区域分解

依据泰尔指数可将整体差异划分成组内与组间差异的特性，根据公式（3）、（4）、（5）计算出各区域内泰尔指数、区域间泰尔指数及其对贡献率（即区域内泰尔指数、区域间泰尔指数占总泰尔指数%）如表2所示。从统计来看，导致我国区域体育财政支出差异（不公平性）的基本原因有二个方面：区域内部差异和区域间的差异。在其中，以人口为权重及以GDP为权重的区域内差异贡献均大于区域间的差异，且以GDP为权重的地区内的差异贡献较以人口为权重地区内的差异更大。2010-2013年以人口为权重的区域内差异贡献率在71.4%-73.96之间，地区间的差异贡献相对较少，差异贡献率约为26.04%-28.59%之间；以GDP为权重的区域内差异贡献率在72.15%-84.79%之间，区域间贡献率为16.37%-27.85%。这说明，区域间经济发展水平的差异对区域体育财政支出的公平性影响较大。

首先是区域内部差异。之所以区域内部泰尔指数贡献率较大，主要原因在于东部、西部各省市人口基数存在较大的差异，进而导致区域内部各省市人均体育财政支出悬殊过大。2010-2013年东部内部各省市人均体育财政支出最高的北京市与最低的山东省差距为8.1-13.1倍；中部地区最高的内蒙古自治区与最低的安徽省的差距是2.0-2.2倍；而西部地区除2012年出现了人均体育财政支出最高的青海省与最低的四川省差距是12.2倍的较大悬殊外，区域内的整体差异小于东部地区，但稍大于中部地区（见图 2）。

单位GDP（万元GDP）体育财政支出同样如此，其中，2010-2013年东部地区单位GDP体育财政支出量最多的北京市与最小山东省的差距达5.0-7.3倍；而中部地区单位GDP体育财政支出量最多的广西与最少的内蒙古自治区的差距仅为2.0-2.5倍。西部地区内的差距虽整体小于东部地区，但也远大于中部地区，2010-2011年单位GDP体育财政支出量最多的云南与新疆的差距为5.3-7.0倍，而2012年单位GDP体育财政支出量最多的青海与四川的差距是10.8倍（见图3 ）

可见，就区域内部体育财政支出公平而言，虽然东部地区的体育财政支出量较大，但内部公平性却是最差；中部地区内部虽然体育财政支出的总量不多，但内部之间却最为公平；西部地区虽然内部了存在一些不公平现象，但与东部地区相比却较为公平。

其次是区域间差异。以人口为权重的东部地区泰尔指数一直远高于中西部地区的泰尔指数，说明其享有较多的体育财政支出份额。2010-2013东部5省市以占38%左右的人口比例享有60%多的体育财政支出；而西部地区的泰尔指数较为接近0，说明其享有的体育财政支出份额最为接近总体的体育财政支出平均值，所占人口比例与所享体育财政支出比例基本一致；而中部地区体育财政支出泰尔指数一直为负值，说明其享有的体育财政支出份额明显小于其占有的人口比重，约占35%的人口比例只享有15%左右的体育财政支出（见表3），在三大区域中处于最为不利的地位。

以GDP为权重的东中西部三大区域的区域间泰尔指数与以人口为权重的区域间泰尔指数类似，也是东部>西部>中部，只是其区域间的差距略小于以人口为权重区域间差距。其中，东部和本部地区的体育财政支出比重略大于GDP比重；而中部地区则是反之，说明相较于经济发展水平，其体育财政支出力度略显不足。

3.结论与建议

3.1结论

1）从泰尔指数的测算结果来看，不论是以人口为权重的还是以GDP为权重的地方体育财政支出均存在较大的区域不公平，而以人口为权重的地方体育财政支出的不公平性又较高于以GDP为权重的地方体育财政支出。导致区域体育财政支出不公平的因素包括区域内差异及区域间差异，其中，区域内差异的贡献率远高于区域间的差异。

2）从区域内差异看，人口与GDP二种权重的东部与西部内各省市间的体育财政支出差异均较大，且东部地区内部差异又大于西部地区的内部差异；而中部地区各省市内的差异较小。

3）从区域间差异看，相对于所占人口比例及GDP比重，东部地区享有的较多的体育财政支出份额；西部地区所享体育财政支出与所占人口比重及经济发展水平较为匹配；而中部地区享有体育财政支出在三大区中处于不利地位，与其所占人口比重及经济发展水平不匹配。

3.2建议

对体育财政支出的公平性进行区域分解，有助于政府有针对性地制定区域体育财政支出政策，解决区域体育财政支出不公问题需要从多方入手。

1）建立稳定的体育财政预算支出保障制度。一是法律法规制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。为完善政府财政预算体系，硬化财政预算支出约束，2015年1月1日历时10年修订的《中华人民共和国预算法》（下称新《预算法》）正式实施。作为“经济宪法”，这为促进体育财政支出公平，推进体育公共服务均等化提供了根本保障。为贯彻新《预算法》，还应依据建立一系列的配套法规对中央及各级政府体育财政预算支出的内容、总量、增量、结构、程序等给予明确规定。对于违法或违规的后果也要有可行且在实践中易于操作的相应措施规定。最终，通过一个完整、严密制度网络，覆盖所有的体育财政收支行为，保障区域、城乡各级政府体育财政支出公平。二是应建立以公平为导向的体育公共财政支出绩效评价机制。内容包括评价指标体系、评价主体、评价结果反馈体系。这既可作为判断体育财政支出公平与否及问责的依据，也是各级政府均衡配置体育财政资源的风向标。三是建立有效的监督机制。对于体育财政支出的公平与否，还需要有监督机制，并依据相关法律法规对于体育财政支出的规定，结合评价机制对体育财政支出进行有效的监督，确保体育财政支出的公平。这其中，尤其要依据新《预算法》充分发挥各级人大对政府“预算草案及其报告、预算执行情况报告的重点审查”作用。

2）适当增加处于不利地位区域的体育财政支出。鉴于中部地区各省市在体育财政支出中处于不利的地位及东部与西部部分省市体育财政支出与人口及经济发展水平不匹配的现实，增加体育财政支出是解决其经费短缺、保障体育公平的重要措施。方式有二：一是适当增加预算内财政支出。上述区域或省市地方政府应根据当地人口及经济发展水平，逐步提高体育财政支出预算，并随地方财政收入的增长而稳定增长。由于其人口权重体育财政支出不公平性高于GDP权重体育财政支出，可先使之接近全国平均单位GDP（万元GDP）体育财政支出水平，进而再接近全国人均体育财政支出水平，最终使体育财政支出与人口及经济发展水平相匹配。这亦是落实新《预算法》精神的体现，其第三十九条规定：“中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。”其次是合理安排财政超收部分的体育支出。自1994年分税制改革后，我国的中央与地方政府每年均会出现财政超收现象，对于超收部分各地方政府主要用于改善民生、弥补社会公平之用，但从近年各省市公布的财政数据看，未见体育财政支出。随着体育公共服务在人民生活中的地位日益重要，地方政府也应合理安排财政超收部分的体育支出。

3）有效利用财政转移支付制度。对弱势群体，或社会经济发展欠发达地区予以适当的政策性保护及适当的福利补偿，是当下各国促进社会公平的重要手段，也就是亚里士多德所说的“平等的应当平等对待，不平等的应当不平等对待”[9]。新修订的《预算法》第十六条明确规定：“国家实行财政转移支付制度……以推进地区间基本公共服务均等化。”对于当下我国的区域体育财政支出不公平现象，可通过二种财政转移支付制度予以弥补。一是中央财政对地方的纵向转移。通过建立稳定的中央对体育财政支出处于不利地位区域的纵向体育财政转移支付制度，使其有较充裕的资金确实履行体育公共服务的职责。二是区域间的横向转移。为实现区域间的体育公平，有必要尝试建立区域横向（主要是东部向中西部）体育财政转移支付制度（或是对口援助），这是缩小区域公共体育事业发展的一可行措施。在实践中，这一措施在一些省市已取得不错效果。如，2011年江苏、浙江、广东等东部经济较发达的省份对西藏拉萨、林芝、那曲等地区的资金及体育器材援助。

4）健全体育财政预算支出透明制度。公开透明是现代财政制度的基本特征。诚如李克强总理所言：“怎么能让政府花的钱有效？最好的办法就是公开财政预算，让社会监督。”[10]尤其是在各地方体育财政预算支出整体不足的情况下，“财政预算越是公开、透明、规范、完整，财政资金就越容易用到刀刃上”。正是基于此，新《预算法》第一条明确提出建立“公开透明的预算制度”。近年来，虽然国务院要求政府各部门公开财政预算并取得了良好的效果，中央及大部分省市的体育财政预算支出均已公开。但不可否认，目前仍有部分省市的体育财政支出未完全公开或是公开不细化。因此，有必要健全体育财政预算支出透明制度。最终使公众不仅能够及时了解体育财政的预算、预算调整、决算、预算执行情况，支出的类、款、项，在政府一般公共服务支出中所占比重等，进而将其进行纵横比较，以公平的尺度进行考量，最终促进区域体育财政支出的公平。

5）合理利用财税激励政策。虽然，政府是体育公共服务的第一责任人，但政府并非万能，亦存在“政府失灵”现象。从根本上说，我国区域体育财政支出不公平现象的根源在于我国财政资源的短缺。为弥补“政府失灵”，国际上通常通过财政激励政策鼓励社会组织参与公共服务，其好处在于社会组织参与公共服务，在诸多方面比政府供给效率更高，政府可以较少的财政支出获得更佳的效果。方式主要有以下几种：一是直接财政支持，这在国际上已是普遍现象；二是采购公共服务，政府以项目外包、项目委托、项目招标等形式向体育社会组织采购体育公共产服务；三是税收优惠，主要是对体育社会组织的非营利服务项目或对向体育社会组织捐赠的组织与个人减免税收，以此引导各类社会资源注入体育公益事业，实现政府期望的体育公共目标。

参考文献：

[1]亚当·斯密.国富论[M].郭大力，王亚楠，译.北京：商务印书馆，1972：3.

[2]代英姿.中国地方财政卫生支出区域差异研究[J].辽宁大学学报：哲学社会科学版，2012（6）：47-55.

[3]李文军.区域财政科技支出差距及其法理研究[J].新疆社会科学，2013（4）：20-27.

[4]冯国有.体育公共服务均等化及其财政政策选择[J].上海体育学院学报2006，30（6）：26-31.

[5]胡伟，程亚萍.实现体育公共服务均等化：公共财政制度之作用与对策[J].上海体育学院学报，2013，37（3）：37-45.

[6]李丽，张林.体育公共服务：体育事业发展对公共财政保障的需求[J].体育科学，2010，30（6）：53-58.

[7]李丽.我国体育事业公共财政保障的优先顺序研究[J].武汉体育学院学报，2013，47（11）：16-19.

[8] Grand J.The Strategy of Equality：Redistribution and thesocial errvies[M]. London：Allen and Unwin， 1982：82.

[9]]亚里士多德. 亚里士多德全集[M].北京：商务印书馆，1997：99.

[10]李克强.所有使用财政资金的部门都要公开预算[EB/OL].[2015-05-11]. http：//www.gov.cn/xinwen/2014-09/03/content_2744878.htm 2014-09-03.