产业升级与转型发展视角下的高技能人才培养体系建设

叶银忠　安子良　杨益群

[摘 要]上海产业结构将由劳动与资本密集型向智力密集型转型与升级，形成以服务经济为主导，以先进制造业、现代服务业等新兴产业为支撑的绿色工业体系。以产业升级与转型发展为视角，针对上海新兴产业高技能人才的需求和培养方面存在的问题，结合国内外工程教育的研究成果，探讨了如何充分利用上海现有教育资源，开展校企合作办学，创新人才培养模式，建立教育培养、职业培训与人才需求结构相适应的长效机制等问题。

[关键词]高技能人才 职业培训 职业教育 “双师型”教师

[中图分类号] C961 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2015）05-0036-04

一、引言

“十二五”期间，上海产业结构将由劳动与资本密集型向智力密集型转型与升级，形成以服务经济为主导，以先进制造业、现代服务业等新兴产业为支撑的绿色工业体系。随着产业向高端、集群、集约、生态方向发展，人才需求也呈现出多元化和层次上移的特点。[1]新兴产业职工中的高技能人才总量、知识结构和能力素质与产业升级、创新要求不匹配的矛盾，已成为影响上海经济快速发展的瓶颈[2] [3]，显著的人才集聚效应在一定程度上弱化了上海对培养高技能人才的紧迫感。总体上看，现有职业教育和培训机构还未能建立起与上海产业调整相适应，以创新能力和高技能为核心的高素质、复合型应用人才培养体系。[4] [5]为了服务上海实施“创新驱动、转型发展”主战略，提升人才资源总体规模，使人才资源总量、素质与城市发展需求相适应，建立多渠道培养、多元化评价、多层次使用、多方式激励、多方位服务的高技能人才工作体系已刻不容缓。

针对上海先进制造业、现代服务业对高技能人才的需求和培养方面存在的问题，要围绕国家和上海区域经济发展的战略规划，科学定位现代服务业和现代制造业一线工程技术人才培养目标，以终身学习为理念，以整合现有教育资源和培训资源为主要任务，搭建多层次、多类型的高技能人才成长“立交桥”；要完善和创新符合上海经济社会发展的“政府推动、行业企业为主体、职业教育为基础、校企紧密联合”的应用型创新人才培养体系和协同创新机制，全面提升职业教育服务上海经济转型升级发展的能力，培养和造就大批高素质、具有创新精神与创新能力的高技能人才。

二、上海职业培训与教育的特色和成就

（一）职业培训“政府购买培训成果”

上海自1998年开始实施“政府购买培训成果”政策，市级职业技能鉴定中心以社会招标的方式，公开对职业技能培训与鉴定方案整体购买，目前已覆盖79个职业类别、160多个岗位工种。

（二）职业培训资金筹措创新

市政府开展了将失业救助金提前为培训补贴金的创新，为此市政府制定实施了“职业培训补贴个人账户”与《上海市职业技能培训补贴暂行办法》等相关政策措施。“政府补贴培训”的培训内容、培训级别、补贴范围依据就业市场的变化而不断更新，定期发布《政府补贴培训目录》，以确保该项目良性运行，满足市民对高新技术职业培训的需求。

（三）挖掘企业潜能，扶助新生劳力培训

“十一五”期间，市政府着重加强职工科技创新基地和高技能人才培养基地建设[6] [7]，全市已签约的2400余家企业见习基地中，每年参加“上海市青年见习计划” 职业技能培训的学员近2万人次。同时，市政府大力推进“百万职工技能登高计划”、“名师带高徒”、“首席技师”工作室、“百佳技师传艺授技”等活动，有效缓解了先进制造业和现代服务业技能人才的紧缺状况和青年就业的结构性矛盾。

（四）职业技能培训对象惠及全社会

通过政策引导、加大财政对职业技能培训的投入，构建“多层次、全方位、立体化”的职业培训学习平台。职业培训对象从城市失业人员扩展到在校大学生、农民工和多种类型的劳动者。至今已完成210万人次的职业培训，每年参加补贴培训与见习计划的大学生约为4万人”。[8] [9]

（五）职业教育构建立交桥和开放式体系

上海大力推动职业教育改革与发展，建立职业教育、产业发展、促进就业紧密结合的高技能人才校企合作培养制度。根据上海产业结构调整与转型发展的需求，优化上海中、高职业学校布局和规模，并于2009年在职教集团内的中、高职院校中率先试点“中高职贯通”人才培养模式。[10] 在市教委的统一规划下，依托上海市职业院校，有计划地建设了80个开放实训中心，构建了一个面向产业、贴近企业、服务区域、具有一定前瞻性的“上海职业教育开放实训体系”。

（六）组建职业教育集团，探索职业教育的标准

通过依托高新技术产业和企业，先后成立了18个职教集团，启动了校企合作培养高技能人才试点工程，二工大、上师大和上海电机学院等应用型高校与在沪知名企业签署了校企合作协议，将企业实训纳入日常教学环节，实施学历证书与职业证书并举的“双证书”制度。

（七）改革职业教育经费投入

上海市还进一步将职业教育财政经费投入纳入全市教育经费投入体系，同时积极探索制订中、高职学校的生均公用经费定额标准，妥善安排城市教育附加和专项经费。不断增加的财政投入奠定了上海职业教育发展在全国的领先地位。

三、上海职业教育与培训存在的主要问题和原因

（一）职业教育与培训在体制方面滞后，机制方面有缺位

就体制方面而言，中国职业教育和培训普遍实行条块化管理，教育行政管理部门主管职业学校的教育和以文化为主的职业培训工作，劳动和社会保障行政管理部门主管以技能为主的职业培训工作，学历教育与职工培训割裂。学校与企业分属于不同的行政系统，各自有不同的管理机制和价值取向。校企合作制度改革涉及职业资格制度、职业教育体系、企业教育制度等问题，教育部门和“职业教育工作联席会议”的统筹、协调能力不足，办学体制滞后。在实训中心建设方面，劳动部门和教育部门都在建设公共实训中心，但两部门之间因基本定位和分工的不同，无法统筹和规划建设资金使用。一些培训机构往往热衷建大楼、投入基础设施建设，浪费了原本就不太宽裕的培训资源。由于公共实训中心目前运行机制和保障措施还不健全，基地“造血”功能不足，而公共实训基地运行维护成本较高，在无资金持续投入的情况下难以保证可持续发展。

就机制方面而言，与校企合作相关的财税、科技和规范性政策普遍缺乏可操作性和约束机制。企业在无利益保障的情况下缺乏参与合作的积极性，不愿意投入精力和资金参与学校教育，双边利益机制缺失；政府补贴培训政策有利于提高资金使用效率，但也削弱了技能培训的市场机制，运行机制缺位，没有形成长远的、可持续发展的人才培养目标和校企合作机制。“上海市青年见习计划”是政府为了促进就业而搭建的一个平台，但在青年职业见习制度中，见习学员与见习单位不建立劳动关系，学员的劳动权益没有法律层面的保护。随着见习计划的深入开展，见习过程中职业培训的质量监控、评估工作机制不完善的缺点日益显现。少数企业把见习青年当作廉价劳动力，让见习青年从事没有任何技术含量的工作，偏离了青年就业技能培训与职业指导的本意。

就管理职能而言，重复管理和真空管理并存。由于体制的分化，上海的职业教育与职后培训管理工作体系不够完善，各归口部门出台了不同的管理规章制度，各自为政与多头管理导致各部门之间出现职责不清、功能重叠和协调不顺的局面，缺乏相互沟通、交流的有效平台与协调机制。教育、建设、农业、人事和劳动等不同职能部门都在组织、审批和举办各类职业培训，而且“证出多门”，培训证书缺乏权威性、系列化和延续性。此外，“双师”培养呈现管理上的真空，学校教师评职升级、企业员工提薪升职均与职业技能证书无关。

（二）企业缺乏职工培训意识、培训动力和良好的培训机制

目前的职业资格鉴定变相成了“应试考试”，职业证书含金量下降，企业员工晋升，提高薪酬，提升行政、技术职务或岗位，主要还是根据员工所获得的普通教育文凭，职工教育颁发的各种资格证书作用不大。这在很大程度上也扼杀了职工更新知识的热情和需求。体制转轨、经济转型、企业转制的过程中存在多种不确定因素，尤其是高新技术企业青年员工流动性强，对关键岗位人员多采用国内外同行业会议交流或管理职业培训，企业经营者从主观上弱化了对员工创新能力、职业技能和成人学历教育和培训的关注。

高新技术产业具有实践性、复杂性、综合性和科学性等特点。上海大型国有制造企业的教育培训中心虽然规模庞大，但未能建立起面向先进制造业和现代服务业的培训体系，只能培训传统行业的技术工人，缺乏有效的与国内同行业、高等院校和科研院所的对外交流机制。从已建的22家企业高技能人才培训基地情况看，多数企业培训基地的作用还停留在为本企业职工实施岗位适应性培训、转岗培训、技能提高培训等方面。如何面向中小企业开展委托培训和订单培训，面向职业教育培训机构开展校企联合培训，提供兼职教师、实习场所和设备，虽然有一些原则性的要求，但缺乏规范具体的操作办法，很少有企业开展这些工作。这使得职业教育资源得不到充分利用和发挥，这是今后需重点研究解决的。

（三）职业教育跟不上海产业结构调整与转型发展的需求

教育及人才培养的长周期性难以满足市场经济条件下企业对人才的短周期需求。在以学校为主体的管理体制下，职业教育人才培养方式的学科特色过浓，重视开展学历教育，忽视工学结合、职业培训，未能发挥行业企业的主体性作用，从而导致能力培养和市场需求脱节，职前教育与职后培训脱节。而企业注重新入职员工的职业技能，对于职业学校设置专业的技能性有明确要求，期待招来即用。近年来，劳动人事部门主管的职业技能培训项目在职业证书标准开发和职业培训机构资质审批上发展较快，且对企业特殊岗位员工的从业资格设置条件的倾向明显，职业技能证书日益受到重视。由于职业技能鉴定机构的资质由劳动人事系统颁发，一批社会化办学培训机构积极加入到职业培训中，其市场化营运模式让职业培训进一步升温，部分成人教育机构也转向劳动职业证书培训。目前在我国职业教育领域中，职业学校教育的整体吸引力在下降，而各类职业培训则持续高温，个中原因值得深入思考。

职业教育体制缺乏与市场紧密对接的机制，学科专业设置和教学内容滞后于社会发展和市场需要，在一定程度上造成了“好招生的难就业、好就业的难招生”这种局面，致使高技能人才的培养和使用出现错位。上海许多高职院校设置了市场营销、电子商务、汽车维修等热门专业，但针对轨道交通、核能与风能、过程装备制造产业的装配和维修专业却明显不足，这与上海产业结构调整、升级转型不匹配。受学科教育思想和体系的影响，职业教育过分强调理论知识的系统性和完整性，淡化职业技能的实践性和行动性，出现了“以学为主、以工为辅”的本科教育培养模式，使职业教育远离企业和市场。此外，忽视专业技术素养、社会能力和职业素养的培训，也导致毕业生职业能力和学习能力相对偏低，岗位适应能力和岗位迁移能力欠缺。缺乏校企合作的基础正日益成为制约校企合作改革深层次化的主要障碍。热衷参与职业教育的企业为数不多，这导致职业教育仍然以普通高等教育的方式运转，职业岗位技能培训的性质难以突显。目前，多数院校未重视学生职业素养的教育和培养，导致毕业学生缺乏敬业精神，缺乏严谨的工作作风和团队合作意识，难以快速适应企业工作环境和融入企业文化。

上海的中职和高职教育之间已有一定的衔接，但中、高职的培养目标具体界定还不明确，中、高职在职业技能要求上的区分不清晰，在学分互认、理论教学、技能培训等管理体制方面存在一定的缺陷，这造成职业教育的本质属性不能得到有效体现。同时，职业技术大专院校与普通高校之间又缺乏沟通和衔接，职业教育没有对应的应用本科，学生提升空间受到限制。目前虽有部分市属学校仍然在少量招收专升本的学生，但很多学生难以找到对应的专业。职教生与本科生在各种有形无形的社会“地位”和“权利”方面存在着明显落差，致使年轻人只愿上本科，职业院校生源素质下滑已是不争的事实。加之职技院校教学内容又过于职业化，缺乏继续深造的理论基础和后劲，职业技术教育难以向高层次发展。我国高职教育几乎是终结性教育，难以满足经济社会发展的需求。

综上所述，上海虽已初步形成了政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学体制，但因管理体制、运行机制和保障体系的不健全，无法对区域内的职业教育和培训履行全程指导、协调、监督职能。各种教育资源重复、割裂与浪费并存，高等教育、职业教育和企业培训机构大多各自为政，缺乏协调和配合，这些都影响了人才培养在社会经济发展中促进保障作用的发挥。

四、建议和对策

面对国际制造业和服务业双转移的机遇和挑战，上海必须坚持人才结构优化与产业结构调整并举，推动人才结构优化与产业结构调整相协调、相配套，在大力推进高新技术产业化的同时，加大培育和引进力度，形成一支能够引领产业发展、代表产业实力、适应产业能级提升的高技能人才梯队。职业教育的产生，源于产业经济发展对高技能人才的大量需求。这种与区域产业的关系决定了职业教育除了教书育人、传承文化的功能外，它还要面向行业企业，面向经济的现实需求。这是一种打破教育与职业的界限，“跨越了企业与学校，跨越了工作与学习，即跨越了职业与教育的疆域”的育人活动。因此，“跨界性”应是职业教育的本质属性。

（一）强化政府引导作用

从政策层面引导资金、各级各类教育培训机构、社会团体和企业等要素资源集聚，以公共实训基地、职业教育开放实训中心、高技能人才培养基地为载体，培养一大批可以将知识创新成果应用于工程与生产实践，并能进行技术创新、工艺创新的高层次、创新型、国际化应用型人才和高端技能人才，能为上海经济创新驱动、转型发展战略的实施提供优质的人才保障。

打破部门、行业、企业与职业教育的界限，完善管理体制、消除政策隔阂。建议由市教委、市经贸委、市人力资源和社会保障局、市财政局等部门组成联合委员会，统筹制定本市公共实训体系建设规划，整合资金和资源，设置运行管理模式，引导、规范、监控和评估优质职业教育与培训资源的共享，形成可持续发展的机制。

修订《上海市职业技术教育条例》，从宏观层面制定各种有利于行业协会参与的政策和法规，增强行业协会的独立性、自主性，把服务性职能赋予诸如行业协会、商会等中介组织，扩大行业协会参与的深度和广度，由行业协会全方位参与职业教育的管理及政策制定与监督。行业主管部门和行业组织要结合本行业生产、技术发展趋势以及高技能人才队伍现状，做好需求预测和培养规划，提出本行业高技能人才合理配置标准，指导本行业开展高技能人才培养工作。

改变单纯以政府补贴作为调动企业参与校企合作的积极性的激励机制，制定与《职业教育法》相配套的有关于企业投资职业教育的法律法规，出台税收减免等政策的相关实施细则，保证企业、民办高职院校能够得到一定比例的补偿，引导企业实施以人力资本投资促进企业持续发展的战略路径。政府应调整自身角色，积极介入金融资本市场，加大债务融资力度，利用金融手段来为职业教育产业融资。

（二）完善现代职业教育人才培养“立交桥”

遵循职业教育教学规律和人才成长规律，在职业院校中推进“专业教学质量与教学改革工程”，以质量标准建设为基础，优化专业结构，加强内涵建设，改革人才培养模式，探索建立满足经济社会发展需求的应用型、复合型和创新型人才培养国家标准。针对上海高新技术产业急需的轨道交通、新能源、过程装备等新设置专业，组织由行业、企业和高校专家共同参加的专业教学指导委员会，制定相应的专业教学质量标准，并按此标准组织专业教学评估或专业认证。

针对制造业由东部向中西部转移，中西部地区对高职毕业生需求明显增大的趋势，利用上海高职教育在全国领先的优势进行跨区域职业教育合作，努力扩大在长三角、西部地区的招生范围和比例，拓展和丰富学校发展所需的教育资源，增加学校发展后劲，提高学校的辐射力和办学能力。建立多渠道、多层次的办学格局，开展职业教育、职业培训、继续教育、远程培训、创业教育、国际合作教育，形成面向全国、面向行业、技术领先的“大职业教育”人才培养体系。

完善和创新企业与学校双主体办学体制，通过与行业企业交流、合作，真正实现学校和企业两种不同教育环境和教育资源的融合，夯实校企合作培养高技能人才的基础，满足上海新兴产业对应用型人才的需求。打造一支由“双师型”骨干教师、企业技术员、高学历教师组成的高技能人才培养师资队伍，企业工程师、企业家参与职业学校专业设置，从而确保专业设置的新、精、专，将行业执业标准导入教学内容，实现教学内容与行业接轨、与技术同步。

技能型人才的培养不能单纯依靠学历的提升，高学历的技能型人才更需要在职业工作中不断培养。因此，应依托校企合作的高技能人才培养平台，职业教育强化行业特色，市属应用型本科院校参与高技能人才本科和研究生层次的教育教学改革，探索建立中职、高职、应用型本科和专业硕士相衔接的现代职业教育人才培养“立交桥”，使职前与职后沟通、学历教育与非学历培训并举，促进企业技能人才在学历、技能、技术上迈向新的层次，以适应新的岗位和职位要求，使职业院校成为职工在岗、转岗、重新上岗培训的重要基地。

（三）增强企业培养高技能人才的主体地位

构建客观公正的高技能人才评价体系，根据高技能人才的新特点和需求，改变企业一直沿用的“学历+职称”型人才认定和聘用标准，充分考虑品德、知识、能力等因素，把业绩作为人才评价的第一标准，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一格选人才。建立以能力和业绩为导向的科学的、社会化的人才选拔机制，拓宽高技能人才在职称和管理方面的晋升通道，让职工明确自己的奋斗目标和企业的发展方向，并制定规范性的晋升考核程序。

提升中国核心竞争力的关键在于人才的培养，尤其是具有国际视野的高层次人才的培养。作为承接国际产业转移的主要基地和向国内辐射的桥头堡，上海的产业界应加强对科技创新的投入，建立以企业为中心、以市场为导向的产学研合作体系，增加对教育和培训的公共投入，完善在职教育和培训体系，提高新兴产业工人的素质，凸显企业培养高技能人才的主体地位。

针对目前高技能人才在传统制造业中相对多、在新兴产业中相对少的现状，以上海电气集团和临港新城工业园区为依托，积极参与公共实训基地与高技能人才培养基地的建设、规划、运行、管理工作，发挥好首席技师的带动和引领作用，自主研发适合于轨道交通、新能源装备和过程装备制造业紧缺高技能人才的培训项目。加强先进制造企业与高等院校、科研机构和同类先进企业开展人才交流培训、委托培训、校企联合培训或创办培训基地。扶持发展一批企业博士后科研工作站和高新技术研发中心，促进人才培养主体的多元化。

企业通过投资职业教育，积极与职业院校、高校、行业、社会有关部门合作共建国家大学生校外实践教育基地，加大对大学生生产实践与科研创新训练的力度，深化和完善校企合作办学的层次、规模与机制，从培训的学生中招聘熟悉企业文化、适应企业岗位要求的人才，这样既保证了企业从业人员的稳定和优秀人才储备的需要，又为企业节约了人力资源成本。

[ 参 考 文 献 ]

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[责任编辑：陈 明]